作者：张华

    从成都市相关规定来看，农村产权房屋和集体建设用地使用权抵押可分为三个阶段：第一阶段：初步探索。5.12地震前，成都市已经允许农民通过房屋联建、出租进行宅基地流转，基于全国统筹城乡综合配套改革试验区，成都出台了成国土资发[2007]296号《成都市集体建设用地使用权流转管理办法[试行]》（在2008年3月2日《成都市集体建设用地使用权流转管理暂行办法》出台后，该文件已废止）。第二阶段：逐步规范。2008年《关于重灾区农户灾毁住房联建等有关事项的通知》（成统筹（2008）93号），对联建程序进行了规范，明确了农户自住用地和联建房用地的使用权性质。第三阶段：基本完善。2009年《农村房屋抵押融资管理办法》颁布，标志成都市农村产权抵押融资质地的初步完善。随着近几年的发展，农村产权房屋和集体建设用地使用权抵押评估业务日趋频繁，本文从政策规范、评估方法及抵押存在的相关问题作了简要探讨。

第一部分：相关政策规范

    从国家层面来讲，对于农村房屋产权方面的法律法规有《物权法》、《土地管理法》、《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》等。2007年，重庆市和成都市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区，为适应发展，成都市出台了一系列相关政策、办法：

1、2008年1月1日成都市人民政府出台了《关于加强耕地保护进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见（试行）》（成委发〔2008〕1号），提出推动农村集体建设用地使用权流转、开展农村房屋产权流转试点。

2、2008年3月2日成都市国土资源局出台《成都市集体建设用地使用权流转管理暂行办法》，旨在加强集体建设用地使用权流转管理，维护土地所有者和土地使用者的合法权益。明确了：2.1集体建设用地可以用于工业、商业、旅游业、服务业、建设农民住房、农村集体经济组织租赁性经营房屋，土地使用者应当按照规划确定的用途使用土地，不得擅自改变土地用途，确需改变土地用途的，应当经原批准机关批准；2.2集体建设用地使用权再次流转，地上建筑物及其附着物随之流转；地上建筑物及其附着物流转，集体建设用地使用权随之流转；2.3农户宅基地严格执行一户一宅的法律规定，农户依法取得的宅基地由区（市）县人民政府登记造册，核发集体土地使用证；2.4农户出卖、出租住房后，不得再申请新的宅基地；鼓励符合一定条件的农户退出宅基地。农户自愿退出宅基地（含房屋）的，宅基地使用权予以注销，并不得再申请新的宅基地，国土部门为其出具退出宅基地的证明。农户退出的宅基地（含房屋），其建设用地指标由国土部门收购储备，收购价按不低于当地征地住房货币补偿标准确定，或按不低于当地征地住房现房安置标准进行住房置换，原宅基地复耕。

3、2009年10月1日成都市房产管理局颁布实施的《成都市农村房地产估价规范（试行）》成房发[2009]148号，为配套成都市农村房地产流转中价值评估，规范了农村房地产估价行为。

4、2009年11月3日成都市人民政府办公厅转发的《成都市农村产权抵押融资总体方案》（成办法（2009）59号），提出大户为进一步扩大成都市农村抵押担保物范围，实现农村产权直接向金融机构质押、抵押融资，开展集体建设用地使用权、农村房屋和农村土地承包经营权（农村土地经营权）抵押融资。

4.1《成都市集体建设用地使用权抵押融资管理办法(试行)》中，规定了：4.1.1该办法所称集体建设用地使用权（不含宅基地）；4.4.2 抵押物价值评估。集体建设用地使用权的价值可由抵押当事人协商确定，也可由抵押当事人认可的具有评估资质的中介机构评估确定。抵押物价值不得低于区（市）县政府公布的同期、同地区、同类型集体建设用地基准价格。集体建设用地使用权和地上附着物一并评估，未取得合法房屋产权的地上建筑物，不得计算价值。

4.2《成都市农村房屋抵押融资管理办法（试行）》中，规定了：4.2.1抵押人办理农村房屋抵押应同时具备以下条件：（一）合法取得的《集体土地使用证》（使用权类型为集体建设用地使用权）和《房屋所有权证》，且征得本集体经济组织同意；（二）承诺设定抵押的房屋在依法偿债后有适当的居住场所；（三）经办机构规定的其他条件。抵押人办理土地性质为宅基地使用权的农村房屋抵押时，应将该房屋所占用范围内的宅基地使用权变更为集体建设用地使用权，向集体土地所有权人申请办理集体建设用地使用权的出让，承诺今后不再申请宅基地，并在国土资源管理部门办理集体建设用地使用权登记手续。办理集体建设用地使用权出让的土地价款，由农村集体经济组织按照集体建设用地使用权基准地价的一定比例合理确定。同一农村集体经济组织的成员交纳集体建设用地使用权出让价款的比例应相同。

5、2009年12月17日成都市国土资源局颁布实施的《成都市集体建设用地使用权抵押登记实施细则（暂行）》成国土资发（2009）463号，为配套成办法（2009）59号相关内容，明确了集体建设用地抵押登记的细则。要求抵押物评估价值不低于区市县人民政府公布的同期、同地区、同类型集体建设用地基准价格。

6、2010年2月10日成都市人民办公厅颁布实施的《成都市农村产权抵押融资风险基金筹集与使用管理暂行办法》（成办法（2010）8号—— 有效5年），提出建立农村产权抵押融资风险补偿机制，防范风险。明确当农村产权抵押融资债务履行期届满3个月后，贷款人（抵押权人）仍未受清偿，借款人（抵押人）也未能通过市场方式有效处置抵押物归还贷款本息时，经抵押（借贷）双方协商一致，抵押权人和抵押人可以共同向区市县农村产权流转担保公司或指定机构提得出收购抵押资产的书面申请；三方签订协议，农村房屋按抵押贷款时的评估价值或贷款时抵押双方协商确定的价值作价。

7、2010年11月26日成都农商行实施的《成都农商银行农村产权融资担保管理办法（试行）（成农商银发（2010）1160号—有效5年），通过内部规定，提出了防范信贷风险的管理办法。提出：7.1可用于抵押的农村产权：农村房屋、集体建设用地使用权（不含宅基地）、承包经营权、集体林权；7.2农村房屋、集体建设用地使用权（不含宅基地）、承包经营权均为贷款抵押率60%；7.3抵押物价值评估中贷款人认可的抵押物评估价值原则上不得超过市县有权部门公布的同期同类同类型农村房屋及相应集体建设用地使用权价格的1.1倍；7.4抵押物处置方式：7.4.1农村产权抵押融资风险基金收购7.4.2农村房屋所在集体经济组织收购7.4.3公开拍卖或变卖；7.5抵押物价值评估，贷款人认可的抵押物评估价值原则上不得超过市县有权部门公布的同期同类同类型集体建设用地使用权价格的1.1倍；7.6集体建设用地使用权（不含宅基地）的处置方式：7.6.1由区市县土地储备中心按集体建设用地最低保护价收购7.6.2集体建设用地所有权人收购7.6.3公开变卖或拍卖。

8、2011年3月14日成都市城乡房产管理局出台的《成都市城乡房地产抵押融资担保评估操作规则（试行）》（有效期为两年），明确了抵押融资担保过程中的房地产估价行为规范。

9、2014年12月30日  四川省委农工委 四川省财政厅等七部门联合下发的《关于开展农村产权抵押融资试点工作的意见》（ 川农委〔2014〕93号）要求以农村产权抵押融资为突破口,推动金融更好服务农村经济社会发展。确定9.1抵押融资试点的内容有权、土地经营权、集体经营性建设用地、农村房屋所有权。9.2建立农村产权评估体系。备试点县(市、区)农业、林业、国土等行政主管部门联合设立农村产权价值评估机构,培养专业评估人员,分类制定农村产权价值评估管理办法,科学制定评估依据和标准,并根据市场变化实行动态调整。评估收费要明显低于市场标准。鼓励社会主体设立农村产权价值评估专业中介机构，开展社会化的评估服务。建立农村产权抵押评估信息系统,在一定范围内实现信息公开与共享。对市场价值明确的抵押物,由邮储银行、借款主体协商确定价值。

上述文件为近年成都市开展农村产权房屋及集体建设用地使用权抵押评估涉及到的相关规定，内容包含了权属性质、评估方法、处置方式等方面，可为日常评估提供参考。

第二部分：农村产权房屋、集体建设用地评估现状

    据笔者工作实务总结，目前成都市农村产权房屋、集体建设用地用于抵押融资越来越频繁，评估实物中该类型房地产、土地评估在相关政策、规范层面不尽完善，市场交易、价格体系尚未成熟，易造成评估机构、估价师对抵押物价值评估把握偏差。

第三部分：评估方法

在《成都市农村房地产估价规范（试行）》、《成都市城乡房地产抵押融资担保评估操作规则（试行）》中阐述，农村房地产估价可运用市场法、收益法、成本法、假设开发法、农村基准地价修正法以及这些估价方法的综合运用。在笔者的日常评估实物中，对于农村房屋和集体建设用地，可就市场成熟程度的不同，选择不同的评估方法。

3.1农村产权房屋评估

目前成都市郊县农村产权房屋，从形式上分类主要分为灾毁联建房、社会主义新农村房屋、农村散居房屋，下面结合农村房屋形式进行评估方法简析：

3.1.1灾毁重建房

此类房屋主要针对于2008 年汶川地震后，为了加快灾后重建工作，在都江堰市等出现较多、交易较频繁的房屋类型。2008年6月26日、8月7日，成都市相继出台《关于坚持统筹城乡发展加快灾后农村住房重建的意见》（成府发［2008］46号）、《关于加快灾后城乡住房重建工作的实施意见》（成委发［2008］27号），其中有联建政策——农民将宅基地交给村上，流转为集体建设用地，再由社会人士出资与村民联建新房。2008年9月12日，成都市委统筹委、成都市国土局联合下发《关于重灾区农户灾毁住房联建等有关事项的通知》（成统筹［2008］93号），明确了土地证发放等有关事项。至此，成都市“联建房”政策全面出台，确定了非“小产权”的地位。2009年底，成都重灾区农村住房永久性重建就将基本完成，叫停报批。建成后农民以拨用宅基地取得集体土地使用证，出资方以出让的旅游、住宿餐饮等用途取得集体土地使用证，房屋产权各自登记为住宅和旅游用房等类型。以都江堰为例，灾后联建房主要分布在青城山镇、大观镇、紫坪埔镇等地，从房屋功能来看分为住房、营业用房。其中的住房以青城山景区一带尤为集中，房屋为2-3层的底层建筑物，并形成小区式，社会资金方以单套、联排形式出售，如青城美庐、青城依山郡、青城庄园等；而经营用房在青城山镇、大观镇、紫坪埔镇等地均有分布，主要用作农家乐、客栈等经营。在评估实物中，主要通过一下方式进行评估：

3.1.1.1对于住宅类型的联建房，虽然产权证颁发为商业旅游，但从使用价值来讲实为人居住服务，而且该类型房屋买卖较多，可直接采用市场比较法进行评估，选择的价格影响因素主要为区域位置、距城镇距离、环境条件等。

3.1.1.2经营类房屋，其使用价值主要为商业经营，收入以餐饮、住宿为主。则可以按照自营方式计算收益，从而采用收益法。如在青城山后山泰安古镇修建的独栋或者院落式的房屋，可通过其餐饮收入、住宿收益分别计算总收益，或者部分农家乐按照住宿含餐饮的收益方式计算，扣除经营所产生的成本费用进行计算，其中收益年限同于城镇商业用房的计算方式，收益稳定性影响资本化率低于城镇商业用房。

3.1.2社会主义新农村房屋（农村集中居住区）

该类房屋主要通过土地整理而为当地农民集中修建的房屋，为功能配套更加完善的新型社区。该类型房屋确权发证后的土地产权为划拨住宅用地或拨用住宅用地，属于集体土地；房屋为房管部门统一发证。市场中，该类房屋有一定量的交易，可采用市场比较法评估。

3.1.3农村散居房屋

该类房屋主要指新型集中房屋以外零散分布农民自建的房屋，多为2000年以前的砖木结构底层建筑物，有的为林盘。该类房屋特点为分布广泛、建成年代较久。土地为宅基地，房屋为住宅。由于交易市场不成熟，且区域位置较偏远，一般采用成本法进行评估。

3.2集体建设用地使用权评估

目前成都市办法的集体建设用地使用权用途多为商服旅游用地，少量为住宅用地。其地价评估方法可参照《城镇土地估价规程》中确定的市场比较法、基准地价系数修正法、成本法、剩余法、收益法等。

3.2.1市场比较法

该类方法评估原理同于城镇土地估价，通过公布的成交的同类型集体建设用地使用权进行对比估价。自2008年11月10日锦江区成龙路接待部那时辰皇经楼村二、六组流转第一宗集体建设用地使用权以来，截止2015年1月，成都市范围内共流转89宗，用途以商服用地为主，而2014年流转的土地整体价格水平较低，大邑县沙渠镇的流转价格为14.1万元/亩，价格最高的位于温江区万春镇踏水桥，成交价格为65.33万元/亩。该方法运用时一定关注成交土地案例的位置分布情况，一级市场流转的集体土地使用权分布广泛，受区位影响价格差异较大。

3.2.2基准地价系数修正法

该方法分两种情形，第一种为区域政府制定并公布有集体建设用地基准地价，对应土地级别，采用基准地价进行修正评估，如成都市2010年成都市公布了《成都市中心城区“198”区域农村集体建设用地使用权流转指导价》，可以直接采用；第二种为区域未公布集体建设用地基准地价，但区域或者相邻地区制定有城镇土地基准地价，依据同权同价的原理，采用城镇基准地价进行修正评估。

3.2.3剩余法

同理于城镇建设用地开发利用，通过开发价值扣除相应建造成本、税费、利息利润后得出地价。该方法运用时，开发价值的确定是一个关键点，应充分分析待估宗地所在的市场状况；税费与城镇土地开发建设有一定差异，如规费的缴纳，以郫县为例，农民住宅和居住社区配套的设施建设项目，不得收取报建费；其他建设项目，业主应按当地的相关规定缴纳市政设施配套费，按照郫府发（2011）175号文精神，结合成都市调整了城市建设配套费用，农村房屋建设按照105元/建筑平方米缴纳，而城镇土地房屋建设为140元/建筑平方米。

第四部分：当前农村产权房屋、集体建设用地抵押存在的问题

目前，对于农村产权抵押，最大的障碍就是抵押权的设置是否合法、抵押权实现的法律保障问题。依据现行法律法规，宅基地使用权不能进行抵押。《成都市农村房屋抵押融资管理办法（试行）》中规定，抵押人办理土地性质为宅基地使用权的农村房屋抵押时，应将该房屋所占用范围内的宅基地使用权变更为集体建设用地使用权，向集体土地所有权人申请办理集体建设用地使用权的出让，承诺今后不再申请宅基地。该办法明确了关于农村房屋涉及到宅基地时的抵押处理方式，即规避了与现行法律的冲突，但也没能从根本上解决宅基地直接抵押的问题。之后，成都市房产管理局下发了《成都市集体建设用地上房屋抵押登记（暂行）规定》（成房发［2009］202号），规定村民的房屋可用于抵押，应当提交农村集体经济组织同意抵押的证明材料，去掉了宅基地使用权先行转为集体建设用地使用权的规定。而笔者通过问询郫县、都江堰市等国土资源局了解到，该类房屋抵押时，只要房产证和土地使用权证双证齐全，即使土地为宅基地，同样可办理抵押登记。由此，问题就产生了，若是抵押权实现，土地为宅基地的农村房屋进行处置时，受土地影响，处置明显受到限制。

第五部分：抵押风险及防范

《实施机制、信贷行为和农村产权抵押融资：成都案例》中阐述：目前金融机构介入农村产权抵押贷款的积极性不高，对于少数农村产权抵押贷款，金融机构更多着眼于贷款人的信用和其他风险分散手段，而不是抵押物本身，金融机构的“惜贷”与抵押物本身的完备程度无直接关系。金融机构对机遇农村产权抵押派生的权利（如抵押债权）能否实现存在较大疑问。另外，成都市出台的“一方案三办法”核心是直接以集体建设用地使用权、农村住房、农村土地承包经营权作为农村产权载体设定抵押，对现行法的有关规定有所突破。但指导意见多个条款明确规定，对农村产权抵押融资效力的确认以“符合法律政策规定”为前提，而以上的法律政策规定内容未明确。而成都市中院认为通过仲裁解决农村产权抵押融资纠纷更恰当。成都市中院还指出，一方案三办法仅以指导性规范而非强制性规范，如抵押双方未果，抵押物权难以从法律或其保障。

从以上内容可以看出，农村产权房屋抵押存在许多法律法规不完善的瑕疵，但在评估业务中，该类评估总会遇到，那么结合相关政策规范，我们可以通过以下几个方面关注农村产权房屋或集体建设用地抵押的风险防范措施：

5.1明确抵押权产权

集体建设用地使用权（除宅基地）抵押时，须取得《集体建设用地使用证》，《集体建设用地所有权》、单纯的宅基地不能办理抵押；农村产权房屋办理抵押时，续持有《集体建设用地使用证》、《房屋所有权证》，其中灾毁联建房的《集体建设用地使用权》一般为出让的商服旅游用地，且若为多层房屋的，需持分摊的土地证。

5.2抵押价值判断

5.2.1对于集体建设用地使用权抵押价值，应充分了解抵押物所在地的集体建设用地使用权市场交易价格，充分分析类比；另外，可参考《成都市集体建设用地使用权抵押融资管理办法(试行)》中的规定，即集体建设用地使用权的抵押价值不得低于区（市）县政府公布的同期、同地区、同类型集体建设用地基准价格进行判断。

5.2.2对于宅基地上的农村产权房屋，如用于抵押，可只对地上建筑物价值进行评估，宅基地不作价；集体建设用地使用权和地上附着物一并评估，未取得合法房屋产权的地上建筑物，不得计算价值。

5.2.3《成都农商银行农村产权融资担保管理办法（试行）中要求抵押物价值在贷款人认可的抵押物评估价值原则上不得超过市县有权部门公布的同期同类同类型集体建设用地使用权价格的1.1倍。该规定限定了抵押物价值以政府指导价为主线。

5.3关注抵押权实现的处理方式

5.3.1《成都市集体建设用地使用权抵押融资管理办法(试行)》中对债权实现作出规定：当债务履行期届满抵押权人未受清偿的，抵押权人与抵押人协商后，可以抵押的集体建设用地使用权变卖或拍卖所得价款受偿。变卖或拍卖的集体建设用地使用权，可由集体建设用地所有权人收购，也可由区（市）县土地储备中心按集体建设用地最低保护价收购；协商不成的，抵押当事人可根据合同约定，向仲裁机构申请仲裁或者向人民法院提起诉讼。处置抵押集体建设用地使用权所得价款，抵押权人优先受偿，超过债权数额部分归抵押人所有，不足部分由借款人继续清偿。集体建设用地使用权抵押后，如国家依法征收该宗土地时，抵押人和抵押权人应当服从，补偿费用按国家相关法律法规和政策执行，所得补偿费用优先偿还债务。

5.3.2（《成都市农村房屋抵押融资管理办法（试行）》中对债权实现作出规定：债务履行期届满，借款人应按贷款合同规定及时偿还贷款本息；无法正常偿还的，抵押权人可与抵押人协商以抵押房屋拍卖或变卖所得的价款受偿，也可由农村房屋所在集体经济组织或者由农村产权抵押融资风险基金收购；协商不成的，抵押当事人可根据合同约定，向仲裁机构申请仲裁或者向人民法院提起诉讼。处置抵押的农村房屋时，本集体经济组织及其成员在同等条件下有优先购买权。

5.3.3《关于开展农村产权抵押融资试点工作的意见》中要求配套风险补偿政策。从2015年起，试点县(市、区)政府建立农村产权抵押融资风险补偿资金,用于补偿农村产权直接抵押贷款经逾期清收无法收回的损失中应由政府分担部分 。其中,邮储银行承担的比例为30%。省财政根据试点县(亨、区)政府实际分担补偿情况给予试点县(市、区)政府适当补助。

5.3.4宅基地退出

可通过宅基地退出机制（笔者问询郫县国土局，称目前暂无退出补偿政策，尚在研究退出制度——问询郫县国土局，该部分还在研究过程中，因为国土局无法成为主体，收回后依然要返给集体，且价格水平也无明确表述），可以通过农交所招牌挂程序，取得集体建设用地使用权（有可能为其他人竞得），然后再进行处置流转。抵押评估中，该项内容主要作为资产处置的参考方式之一予以提示，无法作为直接处理方式。

本文主要结合现行政策规定对农村产权房屋和集体建设用地使用权抵押评估进行了探讨，由于市场成熟度不高，配套政策不完备，评估实物中应对抵押价值和风险点特别关注，为金融机构提供可靠的参考依据。