农村集体建设用地基准地价研究与探讨
摘要：农村集体建设用地基准地价研究势在必行，可借鉴相对成熟的国有建设用地基准地价研究经验，探索求新以反映农村集体建设用地基准地价的特色；借助集体建设用地基准地价研究成果逐步建立、建全地价体系和地价评估体系。
关键词：农村集体建设用地使用权 基准地价 借鉴 特色
众所周知，在土地二元所有制国情下，土地使用权进入市场流转的核心问题之一就是价格的问题。目前，作为国有建设用地，有关地价研究和地价管理可遵从国家标准《城镇土地估价规程》及相关管理规定；而作为农村集体建设用地，地价管理和地价评估研究落后于土地市场，在集体建设用地使用权流转已较普遍发生的当前，寻价的途径、定价的依据、价格体系的建立等问题尚需一一研究、解决。
一、 基准地价研究势在必行
应该说，借鉴相对成熟的国有建设用地使用权价格研究经验，在开展农村集体建设用地价格研究和建立价格体系时，率先启动对基准地价的研究，可以取得纲举目张的效果，具有客观的现实性。
基准地价，毕竟是国家或政府为规范土地市场而制定的一种法定、公示价格，实践证明，它对政府平衡和管理国有建设用地流转市场起到了积极作用。同理，研究并制定农村集体建设用地基准地价，一方面可推动农村产权制度改革，规范农村集体建设用地使用权流转市场秩序，真正维护土地所有者和使用者合法权益。另一方面，还为流转中税费征收提供量化依据，并保证价格信号对市场的正确引导，维护市场稳定。再有，对集体用地地价管理和地价评估管理而言，基准地价具有基础、核心价格的作用。
因此，应将对农村集体建设用地基准地价研究工作列为一项重要的基础工作，这不仅是我国社会主义市场经济发展的客观需求，还能为建立集体建设用地地价体系和地价评估体系奠定基础，势在必行。
二、 基准地价特色认识
（一） 评估对象与评估思路：
1、评估对象
一般的，为实现全域覆盖，在一定行政区域内土地利用总体规划确定的规划建设用地范围外的农村集体建设用地均应纳入作业评价范围。作为评估对象，这些广泛分布的存量集体建设用地（不涉及农用地转为农村集体建设用地）有别于国有建设用地，其在地域分布及流转形式、流转方向上存在差异。以全国城乡统筹综合配套改革区成都市为例，集体建设用地可归纳为两类：先拆院并院、土地整理集中再流转使用的集中区土地和以零星方式流转使用的土地。
第一类，集中使用区建设用地。主要指依据土地利用总体规划和土地整理专项规划，通过拆院并院和土地整理方式，将原有零星分散的宅基地和其它集体建设用地复垦为耕地后，原宅基地和其它集体建设用地面积扣除新建农民集中居住区用地面积后，节约的集体建设用地按城镇建设用地增加与农村集体建设用地减少相挂钩的方式，在规划集中建设区中使用的土地，其具有一定规模、成片使用。
第二类，零星建设用地。指正在使用或废弃使用的零星宅基地及其它零星建设用地，如在城镇化、现代农村医疗卫生教育改革进程中已废弃或利用率不高的宅基地、乡镇企业用地、教育医疗用地等，其游离在规划集中使用区之外，呈小规模甚至单宗分布格局。
显而易见，两类建设用地在地域表现或取得方式、流转形式上的存在差异，可顺势分别就这两个类别的地价开展研究，即集体建设用地集中使用区基准地价、零星集体建设用地基准地价。
综上所述，对农村集体建设用地基准地价可进行差异性分类，按不同类别分别进行研究。
2、评估思路
参考《城镇土地估价规程》，并借鉴国有建设用地基准地价研究经验，基准地价测评通常采用收益法、市场比较法、成本逼近法、剩余法等方法。但在农村集体建设用地基准地价测评研究时不可避免的会遭遇技术瓶颈，即相关参数确定的依据不充分、测评方法难以选择，与此相对应的背景是目前农村集体建设用地流转尚处于初期阶段，不少的流转案例发生于隐形市场、议价也极其随意，包括法律支持、市场交易平台与市场交易资料等均缺失。
为解决这一难题，应对评估对象即农村集体建设用地使用权进行全方位的审视，通过梳理农村集体建设用地流转主体、流转形式、流转方向乃至处置方式，结合地方政府出台的农村集体建设用地流转管理办法（试行）及相关政策，深度剖析集体建设用地的取得背景、价格形成机制、流转中作为土地使用权价格的表现方式等特点，以此为突破口，得到易于操作、最为简捷的评估思路。比如,借助前述分析，在对不同类别基准地价进行测评时，评估思路也就有所区别。对集体建设用地集中使用区基准地价，通过还原其集中使用土地的形成（取得）过程，即考虑拆旧区（涉及地面附着物赔偿、耕地复垦等成本）、建新区（涉及地面附着物补偿、公共及基础设施配套、新居住区住房建设费等成本）这两大基本成本，借用成本法的计算思路即可获得重要的测算途径。而对零星集体建设用地基准地价，可模拟宅基地整合、收购旧房置换新房的流转方式，利用等价交换原则，借用剩余法（剥离法）思路，将置换取得的新住房总价格扣减旧住房建筑物价格及原宅基地的复垦费等费用，也可得到最简捷的测评途径。
总之，在对集体建设用地基准地价评估时，应结合现阶段地方政府对集体建设用地使用权流转管理政策，认真分析集体建设用地在成本取得、价格形成、流转方向上的特点，通过模拟、还原方式探索求新，拓展新的评估思路，弥补目前集体建设用地流转市场资料先天不足的缺陷。
（二）地价内涵的界定。
对集体建设用地基准地价研究时，可借鉴国有建设用地基准地价价格定义进行地价内涵的界定。当然，考虑到集体建设用地的流转特点和现行相关管理政策，除设定估价基准日外，还应对地价内涵中的其它内容逐一分析。
1、 土地用途
根据现行城乡规划，与城镇国有建设用地相同，农村集体建设用地中，商服、工业等用地功能明了，作为主要的用途类别认定是明确的，唯有提供居住保障功能的居住用地（宅基地）是否列为评价用地类别存在争议、有较大分歧。因为，按现行法律、法规和管理政策规定，农村集体建设用地不得用于商品住宅开发；宅基地不得买卖、转让，不少人认为农村集体建设用地中居住类用地（含宅基地）使用权流转存在法律障碍而无研究意义。但在现实和未来农村集体建设用地使用权流转过程中，在一定条件下存在、也不可回避包括宅基地在内的居住用地使用权流转、确价问题
例如，集中使用区居住用地使用权可能通过包括买卖、出租、置换等方式在不同农村集体经济组织间流转；另外集中使用区修建的居住用房对外出租情况也有发生。再如，零星宅基地因无偿取得而无价格的惯例已被打破，农村房屋买卖、地随房走的转让价格中土地即宅基地使用权价格凸现。更现实的是，从政策管理层面看，一些地方政府关于农村集体建设管理用地流转管理办法中已允许包括宅基地、居住用地在一定条件下通过房屋出租、联建等方式流转，也涉及确价问题。比如，《国土资源部关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》（2010.3.2）中指出，“允许自治组织对新申请宅基地的住房开展宅基地有偿使用试点”、“对村庄内现有各类建设用地进行调整置换的，应对土地、房屋价格进行评估……在留足村民必须居住用地（宅基地）前提下，其它土地可依法用于发展二、三产业，但不得用于商品住宅开发”。
因此，基于客观现状和相关管理文件的指引，居住用地（含宅基地）应该作为农村集体建设用地基准地价的一大用地类别进行研究。
2、 土地权利状况
参考地方政府已公布实施的农村集体建设用地流转管理办法的有关规定，农村集体建设用地按要求应按有偿（出让）方式流转。因此，土地权利状况应按有偿（出让）、无他项权利限制设定，以最大化体现集体土地所有者的权能。
当然，作为零星集体建设用地，需特别关注其权利状况的特点。由于零星集体建设用地就取得方式看，以无偿划拨为主，流转也多因整合、置换、收购等引起，因此考虑现行政策规定及基准地价的现时指导性，对零星集体建设用地土地的权利状况宜按划拨、无他项权利限制设定。
3、 使用年期
农村集体建设用地要实行有偿流转，就必须考虑取得土地使用权的使用年期，并与国有土地使用权使用期限衔接，为建立城乡统一、完整的土地流转市场打下基础。参考《中华人民共和国国有土地出让和转让暂行条例》，可以确定不同土地用途使用年期为对应国有土地最高使用年期，即商业40年，工业50年，居住用地70年。
值得注意的是，按现行法律法规，村民在取得宅基地使用权后，作为使用权人有长期使用的权利，因此，遵循合法性原则，宅基地使用年期宜界定为长期（无使用年期限制）。至于宅基地以外的其它零星建设用地，诸如乡镇企业用地、农村学校、农村卫生医疗、公共配套设施用地等，历史上大多无偿划拨取得、未作使用年期上的规定，结合其未来可能流转方式（以整合、置换为主），我们也可将使用年期按长期（无使用年期限制）设定。
4、容积率
可参照城乡规划确定容积率水平。需注意的是，鉴于农村集体建设用地幅员广阔，应根据地形、地势变化及乡镇规划特点，反映出区域空间如平坝、丘陵、山地区规划容积率变化情况，体现土地使用强度差异。
5、开发程度
同国有建设用地相似，主要考虑通电、通水、通路，场地平整等相关因素，具体可结合评价区域土地平均开发状况确定开发程度。需强调的是，为准确反映土地开发程度对地价的影响，应认真研究地方政府现行有关对农村集体建设用地流转管理的相关规定。
目前地方政府作为现行农村经济管理者与基础设施及相关环境建设的投资者，按投资与收益相统一的分配原则，往往要参与对农村集体土地使用权流转收益的分配。据了解，不同地方有不同分配形式。有的地方政府是按集体建设用地流转成交价的一定比例收取，这种情况可按评价区域土地平均开发状况设定相应的土地开发程度。有的地方政府则是在农村集体建设用地流转成交价之外向土地授让人另行收缴土地基础设施建设投入涉及的相关配套费。例成都市，据成都市人民政府成府发（2009）32号文《成都市人民政府工作报告批转市国土局等部门关于我市集体建设用地使用权初次流转收取公共设施和公用事业建设配套费及耕地保护金指导意见（试行）的通知》，在初次流转款之外，由集体建设用地授让人按规定标准缴纳公共设施、公用事业建设配套会费及耕地保护金，前者为成交价（基准地价、租金）的10—15%，后者为成交价（基准地价、租金）2%。由此可见，这种土地流转成交价中不涉及政府因市政配套投入而发生的分配，即土地价格中不含土地公共、基础设施配套费。所以，土地开发程度可界定为“生地”或“场平地”。
总之，在对集体建设用地土地开发程度进行界定时，应关注流转成交价格的构成及分配，不能一概而论，以保证基准地价的客观现实性。
三、 基准地价评价工作延伸思考
（一）基准地价与征地补偿价格
就概念而言，农村集体建设用地使用权价格与征地补偿价格有明显区别。一方面，前者为使用权价格、系“部分价格”，后者是所有权价格即“完整价格”，作为终结、买断价格较前者至少多出在征地时发生的新征建设用地有偿使用费、耕地占用税、人员社保安置费。另一方面，以涉及的地类看，前者仅涉及用地效益、取得成本相对较高的建设用地部分，而后者还可能涉及农用地、未利用地等，从不同地类的成本取得角度看两者也难以对等。
但在农村实践操作、尤其源于农村基层的意见反馈看，农村集体建设用地基准地价与征地价格数据冲突较大，也容易被简单的进行数据比较，可能对国家的征地工作带来一些影响。当然，既有的国家征地政策及征地操作是否存在对农村集体经济组织补偿过低的问题，值得反省。
（二）基准地价与价格机制
1、实行公示地价制度
运用科学的方法确立与国有建设用地相协调的农村集体建设用地基准地价，由各地政府、国土资源管理部门审核、定期公布，并适时调整，以期对市场价格进行正确引导、维护市场稳定。
2、 逐步建立地价体系和地价评估体系
目前，从农村集体建设用地使用权类型看，可细分为与国有建设用地相似的划拨、出让、租赁、入股等使用权类型，借助基准地价研究成果，认真研究各类使用权价格的特点以逐步建立农村集体建设用地价体系和地价评估体系。例如，对最活跃、最普遍的农村集体建设用地出租涉及的租赁价格。根据《合同法》相关规定，租赁期限不得超过20年，在现实中，为利于租赁当事人认清租赁与出让的区别，防止、杜绝以租代出让，维护当事人合法权益，20年租赁使用权即为使用年期上限。再如，在对租赁价格进行测评时，应考虑现行法律、法规对集体建设用地流转的法律、政策方面支持力度的有限性，农村集体建设用地流转经济风险相对较大，目前集体建设用地投资风险应高于国有建设用地，故在土地还原率取值方面应有所体现。
3、 实行集体建设用地使用权最低保护价制度
一方面，为避免集体土地资产流失，保护土地所有者、使用者合法权利；另一方面，考虑集体建设用地使用权流转初期的这一时代特点，借鉴国家对国有工业用地制订有最低出让价底价的思路，可参考集体建设用地基准地价成果制定集体建设用地使用权流转最低保护价，并注意适时调整。
4、 建立评估及备案制度
确权定价是建立土地市场的一项基础性工作，积极开展对农村集体建设用地使用权评估，逐步建立农村集体建设用地使用权评估制度将有助于对集体建设用地流转市场的规范管理和市场秩序的维护。比如，目前应要求涉及作价入股、抵押等对社会稳定影响较大的农村集体建设用地使用权价格，采用以基准地价系数修正法为主的评估方法进行评估。同时，通过评估备案制度，规范评估操作和积累相关管理信息，为推动集体建设用地流转市场健康发展提供服务配套保证。
作者：徐涛
日期：二O一O年六月