开发区土地集约利用评价指标体系及其理想值确定方法完善初探
引言
为切实履行国土资源部门参与宏观调控职能，促进开发区土地节约集约利用，根据《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）精神，国土资源部于
1 土地集约利用指标体系框架建立目标
目标是工作的方向和基础，根据《通知》开发区土地集约利用评价的目的在于为全面落实科学发展观，促进开发区土地节约集约利用，提高开发区土地管理水平，实施开发区土地集约利用状况动态监控，为审核开发区扩区升级、建立相关评价考核制度提供依据，对符合“布局集中、产业集聚、用地集约”要求的国家级开发区，优先安排建设用地指标。因此开发区土地集约利用评价目标可以大致归纳为：（1）考察开发区土地集约利用水平和现状；（2）找出开发区土地利用存在的问题，提出提高土地集约利用水平的方向和管理措施；（3）开发区土地集约利用水平的动态监测；(4)为开发区扩区升级审核提供依据。这些目标的核心在于对开发区土地集约利用水平的评价，要客观科学、相对公平。笔者认为要从开发区设立的目标和土地集约利用的内涵及影响因素两方面来分析指标设置：
1.1 开发区设立目标
我国设立开发区大致有：⑴经济技术开发区；⑵高新技术产业开发区；⑶保税区；⑷边境经济合作区；⑸出口加工区；⑹其他类开发区，而对于我省级开发区中的大量工业园区可以归类到经济技术开发区或高新技术产业开发区中，以国家级开发区的设立目标来总结各类开发区设立目标：
⑴经济技术开发区：经济技术开发区是中国对外开放地区的组成部分。在开放城市划定的一块较小的区域，集中力量建设完善的基础设施，创建符合国际水准的投资环境。通过吸收利用外资，形成以高新技术产业为主的现代工业结构，成为所在城市及周围地区发展对外经济贸易的重点区域；
⑵高新技术产业开发区：国家设立高新技术产业开发区是为了营造高新技术产业化的良好环境，通过实施包括减免税等与高科技有关的各项优惠政策和完善服务体系，创建产业聚集优势，吸引和聚集人才、技术、资本等产业化环境，加速高新技术成果的产业化；
⑶保税区：保税区是经国务院批准的开展国际贸易和保税业务的区域，类似于国际上的自由贸易区，区内允许外商投资经营国际贸易，发展保税仓储、加工出口等业务。目前15个保税区已全部启动运营，成为中国经济与世界经济融合的新型连接点；
⑷边境经济合作区：边境经济合作区是中国沿边开放城市发展边境贸易和加工出口的区域；
⑸出口加工区：为促进加工贸易发展，规范加工贸易管理，将加工贸易从分散型向相对集中型管理转变，给企业提供更宽松的经营环境，鼓励扩大外贸出口设立由海关监管的区域；
⑹其他类开发区：主要包括一些旅游度假区、金融贸易区、保税物流区、港口、台商投资区等，除旅游度假区外，其他开发区可以归类到以上五个类别中，本次探讨主要也针对除旅游度假区外的各类开发区。
总结以上各类国家级开发区设立目标大致可以归纳为在城市或地区中划定的一块较小的区域，集中力量建设完善的基础设施，通过实施包括减免税等各项优惠政策，完善服务体系，创建高水准的投资环境，吸引和聚集人才、技术、资本，形成现代化的产业基地、出口加工基地或贸易服务基地。很显然开发区设定不是用于一般城市建设，而是根据城市经济发展需要建立特定产业或服务贸易基地，成为各城市或地区经济发展的排头兵、对外开放的窗口和体制改革的试验田。从土地集约利用角度看，产业化用地率、产业化集聚度、产业化用地投入水平、产业化用地产出效益等显然就是考察的重点和指标。但由于开发区类型众多，各开发区设立目标是有很大差异的，因此为客观考察，不同类型开发区在指标设置上，特别是二级以上指标应考虑差异性设置。
1.2 土地集约利用的内涵及影响因素
土地集约利用是一个相对概念，综合各位专家学者研究，土地集约利用大致可以表述为在特定时段、特定区域，在当前和可以预见的未来条件下，在满足区域发展适度规模、使区域获得最大规模效益和集聚效益基础上，以合理布局、优化用地结构和可持续发展为前提，通过适度增加存量土地投入、改善经营管理等途径，不断提高区域土地利用效率，以期取得更高的经济效益、社会效益、资源效益和生态效益（也即综合效益最大化），因此土地集约利用是一个动态和相对的概念。从土地集约利用的内涵引申出影响土地集约利用的因素大致如下：
(1)土地利用程度：土地利用程度是土地是否集约的最直接、最外在的表征，可以用开发程度、土地建设程度和土地利用强度等来反映，从开发区来看，土地利用率、土地利用强度是比较重要的指标，土地利用强度的两个主要指标是容积率和建筑密度。在一定限度内，土地利用强度越大，集约水平也就越高；一旦超过该限度，土地则被过度开发利用，最终将降低土地利用的综合效益；
(2)土地利用结构和布局合理性：土地利用结构和布局是指不同用途土地在数量和空间上的配置状况，它是土地集约利用的前提条件。如果布局和用地结构不合理，即使投入再多，容积率和建筑密度再高，也很难达到最佳的利用效果，甚至会出现负效应。开发区土地不同于一般综合性城市用地，土地利用结构和布局要求也与综合性城市用地有明显差异，从开发区设立目标看，开发区土地利用结构应以产业化用地为主，结合产业化发展要求配置配套服务和基础设施用地，同时考虑产业聚集要求，实行相关产业集中，因此产业用地率（含产业配套用地率）、产业用地聚集度是比较重要的评价指标；
(3)土地利用投入水平：土地利用投入主要指影响土地价值和熟度的投入，包括宏观上的基础设施、公益设施、环保设施等投入，微观上立足于土地之上的企业生产和经营投入。土地集约利用所要求的土地投入主要是依靠技术进步和土地使用效率的提高来支持城市经济的发展，强调的是对存量土地增加投入以提高土地利用的产出和效率，其投入程度是城市土地集约化利用可持续进行的重要保障；
(4)土地利用经济效益：土地利用的经济效益是指对城市土地的投入与取得有效产品(或服务)之间的比较。所谓有效产品，是指该产品能为社会所需。从开发区来看则表现为在土地上经营产业的产值、利润、利税。衡量土地集约利用的经济效益，不能单看土地产出的绝对水平，还要考虑该城市的整体经济发展水平，即考虑造成产出水平差异和土地利用强度差异不一致的深层原因；
(5)土地利用管理水平：土地利用管理水平是影响土地集约利用程度的重要因素，包括土地的规划、市场化供应、建设、监管等各方面，科学规划、合理开发、严格用途管制、利用全程监管、土地节约集约利用激励是提高开发区土地集约利用的有效手段。土地利用管理水平从评价角度看不能直接量化，而只能通过一些客观效果指标来实现，如闲置土地率、违法用地率、土地规划用途实施率、土地管制用途改变率等；
(6)可持续性：可持续性既是社会发展的要求，也是现代经济的特征。从开发区看，可持续性可以从以下几个方面考察：①基础设施投入和保障度，如基础设施完备度、地均基础设施投入值等；②产业先进性，如主导产业先进性、落后淘汰产业企业比率、循环经济企业比率、产业关联度等；③环保度，如企业三废排放达标率，企业节能减排比率等；
(7)土地集约利用潜力：城市土地集约利用潜力，在宏观上是指在现有技术经济条件和规划要求下，通过一定手段进一步提高土地使用效率，其大小取决于目前的土地闲置状况、未来一定时期内城市发展速度与技术应用程度。目前土地集约利用程度越低，土地利用结构越不合理，土地集约利用潜力越大；未来一定时期内可以预见的城市发展速度越快，城市建设中可供利用的技术越先进，土地集约利用潜力越大。
2 评价指标构建
2.1 评价指标初选
综合开发区设立的目标和土地集约利用的内涵及影响因素两方面，对开发区评价指标初选如下表1：
表1 开发区评价指标体系初选表
目标
指标
备注
土地利用程度
土地开发率
土地供应率
土地建成率
土地利用率
土地综合容积率
净用地容积率
产业用地容积率
产业用地密度
……
由于开发区类型不一样，各开发区应根据开发区类型和产业状况设置子目标指标，如容积率指标高新区可设置高新技术企业用地容积率、密度，研发(孵化)用地容积率；工业园区可设置工业用地容积率，保税区设置仓储加工用地容积率等，为便于开发区比较也可统一为产业用地容积率
土地利用结构和布局合理性
产业用地率
产业及配套用地率；
非产业及配套用地率
主导产业用地率
产业用地聚集度
……
产业配套用地应包括道路、铁路、货场、码头等交通基础设施用地、水电气讯基础设施用地及为直接产业服务的用地，也包括开发区管理部门用地
土地利用投入水平
基础设施投入强度
环保设施投入强度
公益设施投入强度
产业项目固定资产投入强度
……
土地利用经济效益
产业产出强度（产值、增加值、利税、利润等）
存量产业用地产出平均增长率
……
产业产出强度应根据开发区类型、产业类型、产出标准方面考虑设置，如工业园区可考虑工业总产值、增加值，利税等，而金融贸易区、保税区则应考虑营业收入、增加值等
土地利用管理水平
闲置土地处置率
到期项目用地处置率
产业用地规划实施率
产业用地利用强度达标率
有偿使用土地达标率
产业用地招拍挂达标率
……
可持续性
基础设施完备度
先进产业用地比率
落后淘汰产业用地率
循环经济用地率
三废排放达标用地率
节能减排达标用地率
……
土地集约利用潜力
土地集约利用潜力是土地规划、供应政策、土地利用程度、管理监督水平、土地利用结构和布局、经济发展水平等多方面因素的综合体现，也受建设中可供利用的技术的影响，在开发区评价中不易用指标纳入综合量化，《规程（试行）》单独从用地潜力规模、尚可供地年数等方面来考察
2.2 指标体系构建原则
反映开发区土地集约利用状况的因素众多，但从评价的角度并不是评价指标越多越好，评价指标的选取在能直接或间接地反映土地利用的集约水平状况的必要条件下，指标本身同时还应兼备有效性与合理性，从评价原理和评价目标上分析，评价指标的选取应遵循以下几个原则：
⑴综合性与主导性相结合
评价指标应覆盖反映影响土地集约利用的的主要核心方面，包括土地利用程度、土地利用结构和布局合理性、土地利用投入水平、土地利用经济效益、土地利用管理水平及可持续性等。但由于影响因素众多，同时我国开发区类型多，土地利用类型条件复杂，即使考虑得很细也很难覆盖全部情况，而且指标越细误差就越大，因此还必须结合主导型原则，选取对开发区土地集约利用水平的核心指标。
⑵ 可比性
评价的目的就是在于对各开发区集约利用状况进行量化表现，因此指标可比性是必须的，可比性不仅表现在开发区本身具有历史可比，还表现在能体现全国各类开发区或地区上的差异，以促进开发区查找管理上或土地利用上的问题，通过经济、法规等各方面加强措施，达到改善经营管理，挖掘土地利用潜力，不断提高开发区土地利用效率和经济效益的目的。由于我国开发区类型多，开发区产业状况差异大、经济发展水平不一致，筛选对全国所有开发区的具有可比适用的指标是很难的，可以考虑在二三级子目标指标上根据开发区类型来确定。
⑶ 可操作性
指标设立必须考虑该指标在技术上、政策上具有可操作性，指标各项数据来源具有可收集、可统计性，同时还应考虑数据的客观性、准确性和科学性，尽量减少数据来源的人为性，不然即使指标在理论上具有很直观反映土地集约状况，但由于数据来源困难，操作上人为性很大，仍然达不到客观评价的目的。
⑷动态性
根据《通知》要求，开发区土地集约利用评价不仅在于“全面掌握开发区土地集约利用状况，推动开发区土地利用管理基础信息建设”，还要求“为开发区扩区升级审核、动态监控及有关政策制定提供依据”，对开发区土地集约利用状况实施动态监控也是评价的方向之一，因此设置指标必须考虑动态性，以便于各轮评价的纵向比较。
⑸ 独立性
评价的技术路线就是通过评价指标体系，对各指标的实际值与理想值进行相比和无量纲处理，赋予指标权重，然后进行加权合成，求得开发区土地集约利用综合指数值，来综合反映开发区集约水平，因此各指标应独立反映影响开发区土地集约利用水平的某个方面，指标之间不应具有反映集约状况的重叠性。
2.3 备选指标体系构建
根据初选的指标体系，结合指标体系构建原则进行筛选，确定开发区核心评价备选指标体系，如下表2：
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