公共廉租房制度源于对低收入群体的居住权问题的关注和研究。商品房市场只能解决有实际支付能力的群体的居住权问题，对于低收入群体的住房，若没有政府的干预，市场不会自动供给，因此，仅仅依靠市场的手段难以全面解决社会各阶层的住房问题。随着发达国家政府建设福利国家的意识的增强，由政府主导解决低收入群体的居住权问题的思想逐渐被纳入到国家中长期战略和法律制度层面中来。

世界各国建立公共廉租房制度的时间各有先后。最早实施公共廉租房制度的国家是法国和英国。法国和英国从19世纪下半叶开始提出公共廉租房制度，但是两国公共廉租房的真正大发展始于二战后。美国的公共廉租房制度于20世纪上半叶提出，但其大规模发展也始于二战后，而日本、新加坡等多数新兴经济体的公共廉租房制度则兴起于二战后并后来居上。由于历史发展背景和经济发展水平的不同，世界各国的公共廉租房制度在法律规范、融资模式、补贴方式等许多方面存在显著差异。

 

 

    在此主要介绍三种典型的廉租房制度模式，分别是美国、英国与新加坡。美国的廉租房政策代表着自由市场经济国家的政策，英国的廉租房政策代表着高福利的西欧国家的政策，而新加坡的住房政策则具有新兴经济的典型特点。美国和英国的廉租房政策在历史上经历了较大的演变，而新加坡的廉租房政策建立于20世纪60年代，在较短的时间内，构建起了一套高效完善的廉租房体系，独具特色，值得借鉴。

（一）美国

    在美国，和廉租房类似的住房被称为公共住房，公共住房制度的发展大致可以分为三个阶段。第一个阶段是1937年至20世纪60年代初。1937年，罗斯福政府颁布了首个住房法案以解决低收入阶层的住房短缺问题。在这一阶段中，公共住房的资金提供者是美国联邦政府和地方政府，而公共住房的建造者和提供者是地方政府。地方政府通过收购贫民窟等土地将土地进行整理，将土地一部分用于公共住房的建造，大部分出售给私营的房地产开发商，保障了公共住房建设的资金来源，也对拉动美国经济起了重要作用。这一阶段的公共住房制度卓有成效，到了20世纪60年代，政府已经兴建了大量公共住房。但是公共住房的兴建也带来了一些问题，一方面造成政府负担沉重；另一方面由于公共住房市场的大量供给，一部分私人住房市场的购买者也转向公共住房市场，使得整个住房市场出现供求失衡的状态。

第二个阶段是20世纪60年代初至70年代末。从20世纪60年代开始，为减轻政府的财政负担并保证住房市场的良性发展，联邦政府一方面开始鼓励私营房产开发商为低收入阶层建造住房，另一方面则为低收入阶层提供更灵活、更多样的补贴方式。1968年，约翰逊政府提出了针对低收入阶层的房租补充计划，主要内容包括：向私营房地产开发商提供低利率贷款；向低收入家庭提供租金补贴。这一阶段美国公共住房政策的主要特点是“公私合营”。

第三个阶段是20世纪70年代末至今。这一阶段美国公共住房政策的主要特点是政府逐渐退出了公共住房的建设，公共住房的建设任务主要由政府支持和引导的私营房地产开发商承担，政府转为向低收入者直接提供租金补贴。20世纪70年代，美国政府先后颁布了租金证明计划和租金优惠券计划。租金证明计划规定符合公共住房申请资格的租户可以通过从地方政府获得租金证明到私人住房市场上租住满足政府规定的质量等级和租金限额以内的住房，并且只需向房主支付较小比例的租金，政府将会补贴市场平均租金和租户实际支付的租金之间的差额。随后，又提出了租金优惠券计划，与租金证明计划相比，租金优惠券计划中的租户有更大的自主性，政府发给低收入者一定的租金优惠券。当持租金优惠券的租户在市场上所找到的租房的租金低于政府规定的市场租金时，允许低收入者保留未花完的优惠券，下次继续使用；低收入者也可租住高于市场租金的住房，多出的费用则由租户自己负担。而参加租金证明计划的租户则限于固定的地域，固定的租金标准。

（二）英国

    早期的英国廉租房包含明显的福利色彩。1919年出台的《住宅法》确立了以公营住宅为核心的住房供应体系，政府负责投资建造公共住房，再以低租金租给居民。二战后，住房严重短缺，英国政府直接介入国民住宅的建设，大规模建设出租公房，增加住房供应。中央财政每年会安排公房的建设预算，环境交通和区域部根据地方现有住房供给和中低收入家庭住房需求按年度向地方政府拨款，地方政府则负责建设和维护公共住宅。出租公房的租金很低，在20世纪60年代，其年租金只相当于住房价值的1.1％，公房居民房租支出仅占收入的10％，而租用私房的居民房租支出占收入的20％。由于租住公房的价格低廉，越来越多的居民倾向于租住公房，截止到20世纪70年代，英国国内租住公房的户数几乎占了1／3。

1979年保守党上台后，英国政府开始反思住房福利制度，并着手对其进行改革。其中一项就是房租补贴。房租补贴计划是把财政预算中原来用于公房建设和维修的住房保障资金的一部分用于发放低收入居民的房租补贴。根据补贴对象的不同，房租补贴分为直接补贴和间接补贴。直接补贴是指政府向住宅消费者发放补助，直接资助其买房、租房；间接补贴是指向非政府的住房供给者提供补助，包括向住房开发商提供的建屋补助和向私人房屋出租者提供的租金补助。房租补贴的发放标准和家庭收入水平密切挂钩，不同收入的家庭领取不同水平的房租补贴。目前，英国住房协会中已有70％的租房居民不同程度地领取了政府的住房补贴。

（三）新加坡

    新加坡的廉租房制度以高福利、高效率著称。新加坡设立了专门的建屋发展局建造和管理所谓的“公屋”，建设资金90％来自于政府财政。20世纪60年代开始，新加坡政府制定了“五年建屋计划”，开始大规模兴建低标准住房，1964年政府又宣布实行“居者有其屋”计划，推行住房自有化政策。经过四十多年的发展，新加坡创造了独具特色的住房保障体系，坚持了政府建房的方式，保持了实物补贴的传统。在很短的时间内，新加坡政府构建起了一套高效完善的住房保障体系，全面解决了各个收入阶层的住房问题，因此也被誉为“世界的典范”。新加坡的住房保障体系中与廉租房相关的主要表现为两个方面：

    一是建造公屋，低价向居民出租。公屋是在新加坡的政府机关建屋发展局的主持下修建的，它成功地解决了新加坡的住房问题。新加坡的公屋分配制度分为两个阶段：在住房严重短缺时期，政府大量投资建房出租给广大中低阶层的居民，这些政策保证了低收入家庭能够优先住进公共住宅；当住宅短缺问题解决之后，又推行住房自有化政策，即执行“居者有其屋”的计划。为此，建屋发展局建设大量公共住宅，低价向广大中、低收入家庭出售，并鼓励私人建房，一般收入水平的家庭都有资格购买建屋发展局的住宅。

   二是政府的间接补贴。政府的间接补贴是指新加坡政府支付给建屋发展局而非直接发给低收入者的补贴。因为建屋发展局出租公屋的租金和销售公房的价格由政府确定，一般远远低于市场价格，造成建屋发展局的政策性亏损，政府每年都从财政预算中给建屋发展局安排一笔补贴来保证其正常运作。此外，在土地方面建屋发展局也得到政府强有力的支持。1966年新加坡政府颁布《土地征用法令》，规定建屋发展局能以远远低于私人发展商的价格获得土地，建造公屋，使建屋发展局以低于市场的价格获得大量土地，保证了公屋建设的顺利进行。政府以低价将土地让渡给建屋发展局的行为实质上是对其以间接方式进行补贴。

    

  

    世界各国的公共廉租房制度在融资模式、补贴方式、管理方式等许多方面存在显著差异。而在各个国家公共廉租房的发展历史上，有关廉租房的政策和制度也在不断发生演变。廉租房制度应根据各个国家的国情不同而有所不同，应随着社会经济条件的变化而有所变化。

（一）不同的发展阶段应选择不同的廉租房供给模式

     根据政府是否是廉租房建设的主要出资方，可以把廉租房供给模式大致分为两种：一种是政府全面主导的模式，另一种是政府引导、市场建设的模式。美国和英国的公共住房制度都经历了由政府全面主导的模式向政府引导、市场建设的模式的转变。但是这并不意味着政府全面主导的模式劣于政府引导、市场建设的模式。在住房短缺的时代，政府全面主导的模式能够在短时期内增加住房供给，解决低收入者的住房困难，对于缓解社会矛盾、维护社会稳定有着积极的作用，政府总是在市场失灵甚至市场地位缺失的时候发挥作用。

针对目前我国房地产市场的发展状况，当前我国应使用政府全面主导的廉租房供给模式。第一，我国仍处于城市化的高速发展时期，住房市场需求大于供给的状态长期存在，在相当长一段时间内商品房市场仍然存在高额利润，即使政府提供具有较高幅度的补贴或优惠政策也很难推动私人房地产开发商参与到廉租房的建设中来；第二，我国资本市场和金融体制尚不完善，很难使用多元化的融资渠道来推动廉租房的建设；第三，廉租房的相关政策法规不完善，私人部门能否自觉地参与利润率较低的廉租房建设尚值得怀疑。

但是，美国和英国的公共住房制度的发展历史也证明，在住房市场发展相对成熟的时候，政府作为住房供给者的角色常常是低效率的：一方面，政府全面主导的模式使得政府承担巨大的财政压力，政策难以落实；另一方面，政府以供给者的身份介入住房供应，干扰了住房市场的正常发展，影响到商品房市场的发展，不利于社会整体福利的提高。

因此，在我国城市化进程基本完成之时，当住房供给相对充盈之时，商品房市场发展相对成熟的时候，由政府引导和支持私人房地产商建设廉租房的模式可能是更适宜的。随着中国资本市场的发展和住房融资体制的完善，将可以利用多元化的融资渠道来筹集建设廉租房所需资金，既可以借鉴美国利用房地产信托投资基金（REITs）等融资手段发展廉租房，也可以借鉴法国鼓励非赢利机构或住房合作社建设廉租房。

（二）现阶段我国廉租补贴方式的选择

     廉租房的补贴方式和廉租房的供给模式是相伴随的。廉租房的补贴方式一般分为三种：一种是直接对低收入家庭提供低租金的公共住房，这是所谓的实物补贴，这是和政府全面主导的供给模式相伴随。其它两种补贴方式则和政府引导、市场建设的供给模式相伴随，一是政府提供优惠贷款等优惠政策，支持私营房地产开发商投资建设低成本的住房，同时要求私营房地产开发商必须低价出租给低收入家庭，这是所谓的间接租金补贴；二是政府直接发放货币补贴给低收入家庭，由他们直接到私人住房市场上租住政府规定范围以内的住房，这是所谓的直接租金补贴。在美国和英国的廉租房发展的早期，它们都主要采取了实物补贴的方式。而在住房供给相对充盈的时期，政府向低收入者提供租金补贴成为一种多赢的政策选择。

我国廉租房补贴模式主要以货币租金补贴为主，已经实行补贴的城市如北京、上海、杭州、广州、武汉等，货币租金补贴比例达90％以上。但是，货币租金补贴的效果不佳，一方面，某些地区的租金价格较高，低收入家庭获得的货币租金补贴不足以支付市场平均水平的租金；另一方面，低端住房的需求较大，远高于供给，低收入家庭很难租得到房子。2008年以来，各地政府开始重视实物补贴。在当前我国住房市场不成熟，供需结构严重失衡的情况下，应当扩大实物补贴的覆盖面，降低货币租金补贴的比例，这和政府全面主导的供给模式是一致的。

（三）高效率的管理

    公共廉租房制度是一个完整的体系，应当注重与之相配套的管理体制的建立。政府除了在房源供给上负有责任，在申请、审批、退出及维护方面同样负有重要责任。后续工作完成的力度将极大地影响廉租房制度的发展，只有做好这些后续管理工作才能保证廉租房制度实施的可持续性。我国公共廉租房建设在管理与服务方面还较落后，其配套设施还不完善。目前，受政府廉租住房数量有限的限制，大部分廉租住户需通过市场选择符合自身条件以及廉租住房标准的房源，但在目前中介组织不规范，租赁市场不发达，房源信息不对称的情况下，廉租住户的市场交易成本会提高。所以，应当建立有效的房源信息交流机制，为廉租住户提供相关服务，尽量降低成本。同时应当建立有效的退出机制，“只进不退”的现象不但使真正需要保障的低收入者得不到有效的保障，也浪费了本来就有限的资源，退出机制的建立将有助于改善这一现状。管理方面除进入与退出机制需要完善外，还应加大房屋维修保养、物业管理等工作的力度，只有相关工作全部落实到位才能保证廉租房制度的可持续发展。