国外社会管理经验谈

    瓦萨尔夫妇带着8个孩子居住在法国巴黎17区的一套6室一厅带2个地下车位的廉租房内。瓦萨尔先生是一家保险公司的职员，夫人没有工作，养育着8个孩子。他们6年前向市政府提出廉租房的申请，经过调查委员会的审核后得到了目前这套公寓的租住权，每月房租1300欧元，是巴黎市面上同等条件房屋租金的三分之一。

    很多发达国家的住宅商品化程度确实很高，但政府并没有将低收入群体完全推向市场，而是通过提供廉租房等保障性住房来满足他们基本的住房需求。以“居者有其屋”为宗旨的保障性住房建设，不仅解决了中低收入者的居住问题，也在某种程度上弥合了贫富差距，成为社会和谐的“稳定器”。

    历史：都曾大量兴建

    法国自二战后人口激增，外来移民数量也急剧增加。如何解决低收入入口的住房问题、维护社会的稳定，成为政府着力解决的一个重大问题。1956年，法国前住房部长皮埃尔-库兰特建立了著名的“低租金住房制度”，又被称为廉租房制度。此后，法国历届政府都把廉租房政策的有效推进作为政府的重要任务之一。据统计，在2009年，在法国已经有440万人享受廉租房待遇，占全国人口的17%。近年来，法国不断推动社会保障住房建设，使廉租房不断增加。据法国官方公布的数据，2009年，法国共资助兴建12万套保障房，这一数字是2000年的3倍；2010年，法国政府又出资47亿欧元，资助兴建保障房。

    英国为低收入群体提供廉租房也有悠久历史，地方政府建造的“公屋”和住宅协会拥有的社会性房屋解决了占人口总数近15%的低收入者的住房问题。英国大规模兴建公屋是在第二次世界大战结束之后，这一造房运动在上个世纪六七十年代达到高潮，为低收入家庭提供了大量可负担起的房屋。

    在寸土寸金的大都市，解决中低收入人群的住房问题更加突出。美国纽约市政府多年来一直实施廉租房政策，符合条件的中低收入阶层每月用较少的租金就可以租到较好地段的一居室公寓。负责纽约廉租房项目的纽约市公屋管理局成立于1934年，它是北美地区最大的公屋管理机构。截至2010年4月，纽约市公屋管理局的廉租房项目已达334个，包括2604幢居民楼、17.8万套公寓，并拥有居民65 万人，约占纽约人口的8%。

    而新加坡实施的保障房政策的力度最大，它覆盖了该国绝大多数人口。新加坡于1960年成立了隶属于国家发展部的建屋发展局，该局是一个带有政府职能的房地产开发机构，其本质是社会公益性的。新加坡推出“政府组屋计划”，着眼于解决“中低收入家庭”的住房需求。新加坡的“中低收入家庭”与欧美国家的定义不太一样，它是指与少数富有人群相对而言的占社会绝大多数的人群。在新加坡，87%的居民都是通过低价购买或租住政府“组屋”获得自己的居住权。

    建设：政府发挥主导

    在保障房的建设方面，资金和土地是两大难题。上述国家都是政府发挥主导作用，通过出台相关法规，提供优惠政策，有效化解了这两大难题。

    法国廉租房制度由几个主体组成：国家和大区出资建设廉租房。市政府负责向开发商提供土地，并提供土地优惠政策，以及负责对廉租房的管理工作。

    为解决兴建福利性住房的资金来源问题，法国多方面筹集资金，通过合力兴建福利性住房。首先，政府通过财政预算拨款来资助；中央政府减免土地税，地方政府通过补偿基金获得补偿；政府通过减免增值税的方式参与投资；省级政府有权保留30%的福利住房（其中5%提供给国家公务员）。各地和各行政机构投资参与额度各不相同，但中央政府仍是主要投资方。第二，专门的社会住房信贷金融机构承担住房建设的信贷和投资管理。第三，地方政府也作为中央政府的补充，参与投资建设福利性住房。第四，约有1%福利性住房由企业投资参与，主要为了其雇员获益。第五．一些慈善机构吸引企业和其他捐资者的款项，用于福利性住房的建设。

    从1975年开始，纽约市出台相关政策，规定房地产开发商购得政府的地块建楼，必须拿出20%的单元，供纽约市低收入家庭入住。2006年12月28日，纽约市长布隆伯格签署了修改法案，将原法案中规定的开发商必须建造一定面积的平价房屋才能获得免税的地区范围，扩大到包括几乎整个曼哈顿和部分布鲁克林区。在这些地区建房的开发商，建房时必须将房屋总量的20%作为平价房屋租售给中低收入者，才能得到免税优惠。

    在英国，虽然政府在上个世纪80年代之后兴建公屋的数量大大减少，但它们为低收入群体提供廉租房的努力并没有停止，而是让各住宅协会承担了这一角色。住宅协会是拥有、管理和出租廉租房的非营利性机构，它将近一半的资金来源（每年数十亿英镑）是政府拨款，并通过收取房租、从银行借款、发行债券或从私营部门筹款等方式获得兴建和购买廉租房的资金。租户服务局负责监督住宅协会的管理，听取租户的诉求，确保其得到优质服务。目前，英国总共有1900多个住宅协会，拥有大约800亿英镑的社会性住宅，居民达四五百万人。

    新加坡的房地产政策更是有意向保障房倾斜，因为建屋发展局可以无偿待到政府划拨的土地，建造组屋的资金则主要通过向政府举借低息贷款获得，所以建造的组屋价格远远低于商品房。

    分配：首先满足穷人

    保障性住房是为了解决中低收入人群的居住问题，所以在分配上，各国的经验是主要参照申清者的收入，首先满足最贫困居民的住房需求。

    纽约市政府规定，凡新建或改造的廉租住房，都要在纽约市不同文字的主要报纸刊登公告，向各族裔公平提供信息，介绍该廉租住房申请、分配、居住的一些原则。在纽约，申请廉租房住户的平均年收入为23087美元，收入越低申请越优先。公屋的房租不超过租户家庭年收入的30%，并根据家庭收入的多少按比例收取，收入越低租金越低，平均月租金为408美元。

    早在1998年，法国就颁布了一项法律，要求福利性住房在分配中加强透明度。2008年，在巴黎大区（巴黎市区和周边几个省）租用廉租房的居民每月收入最高不得超过1963欧元，其他地区为1706欧元。住户一旦获得廉租房的许可，每年的收入都要接受严格的审查，如果住户的收入超过规定收入标准，要视情况追加房租。

    在英国，不管是申请租住政府公屋还是住宅协会提供的廉租房，都必须经过地方政府的严格审查，以确保将社会性住宅提供给那些最需要的人。许多地方政府规定，应该向无家可归者、居住环境过于拥挤和不符合卫生条件的家庭以及因就医和福利原因而需要搬家的人优先提供廉租房。另外，申请者居住地是否属于所申请房屋所在区域、是否靠救济金生活、过去的租房记录如何以及等待时间的长短等也是审批时考虑的因素。

    除了通过申请廉租房来解决住房问题之外，收入和财产低于标准的英国低收入家庭还可以向地方政府申请补贴，只用很少的自有资金或完全靠补贴来租住私人拥有的房屋。他们应该租住多大的房屋和得到多少补贴由地方政府评估。申请租房补贴已经成为低收入家庭解决住房难题的又一重要途径，特别是工作场所附近没有廉租房供应的家庭。

    效果：着眼社会效益

    从上述国家的情况可以看出，保障房是由政府主导，并带有很强的政策调控目的的一项公共政策，它的实施着眼于产生良好的社会效益。

    保障性住房首先在一定程度上稳定了商品房市场。由于廉租房的租金通常只有市场价格的一半甚至更低，这使很多低收入居民首先选择租房而不是买房，从而降低了市场上对买房的需求，对稳定房价起了一定作用。在法国的主要大城市，比如著名的小巴黎地区，由于居住人口不断增加，而新建住宅越来越少，因此地价高得惊人，据统计，去年年底前的平均价格是每平方米6680欧元。这对法国普通冢庭都是无法承受的。因此廉租房政策不仅起着平衡房价的作用，也为低收入家庭提供了安身之所。

    在新加坡，组屋在购买五年之内不允许出租出售，并且规定每个家庭终身只能买两次新的组屋，并只能保有一套组屋，不能同时买两套或三套。同时政府对价格进行直接控制，新加坡一手组屋的价格完全是政府定的，因此没法炒作。二手房市场名义上是随着市场供给和需求波动的，但是政府也对它进行干预。在二手房交易之前，出售人需要向政府提出申请进行估价，政府把估价公布出来，成交价格只能以估价来进行波动，这样也就保证了二手房市场价格的平稳。

    新加坡李光耀公共政策学院博士顾清扬对记者介绍说，新加坡的住房政策不同于其他国家，新加坡不鼓励租房，它鼓励大家都买房，拥有房产。现在新加坡人中有87%住在组屋里，其中拥有组屋产权的占92%。

    顾清扬说，新加坡把公共组屋，特别是全民拥有组屋作为提高社会凝聚力的一个办法。国家让每一家每一户都有房产，它随着国家经济的成长而一起成长，居民可以从国家的经济成长中通过组屋的增值来分享国家成长的果实。这样一来，国家和居民就建立了—种社会契约关系，每个人都是人心思稳定，人心思繁荣，“就是将个人的利益和国家的利益挂起钩来，使国家非常具有凝聚力”。

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    法国住房构成中福利性住房比重较大的一个重要原因是有法律保障，例如2000年颁布的《城市更新与社会团结法》规定，在人口超过5万的城镇中，保障性住房占全部住房的比例不能低于20%，否则将受到处罚。根据法国《回声报》去年底的一则报道，2010年法国有666个市镇因保障性住房比例未达到最低20%的要求而面临罚款。罚款按每年每欠缺一套保障房罚款152欧元计算，预计罚金总额为7620万欧元，其中巴黎市达1510万欧元。

    又如，2006年的《国家住房承诺法》鼓励加大福利性住房供给。2007年，法国通过《可抗辩居住权法》，承诺增加住房建设投入。该法同时规定，国家保障居民的合法住房权，居民可通过法律手段维护自己的住房权。法律还规定，政府应满足低收入者、无家可归者等人士对由政府补贴的社会住房的需要。从2008年12月1日起，在住房申请没有收到满意答复的情况下，无房户、将被逐出现住房者、仅拥有临时住房者、居住在恶劣或危险环境中的人员等住房困难户可向主管部门要求解决住房问题，如问题得不到解决，可向行政法院提起诉讼。