国外住房政策的特征及对我国的启示
2010-02-24 00:00:00 《中国房地产》
一、国外住房政策的目标独立性
虽然各国的住房政策目标不尽相同，但也能反映出房地产宏观调控政策独立性的特点。奥地利、芬兰、葡萄牙等国比较强调公民的居住权和政府提供住房的社会职责；住房自有率较低的国家如德国、比利时明确提出要提高住房自有率，提供充足的社会住房；法国住房自有率不高，因此在政策目标中强调鼓励住房自有，同时鼓励私人住房出租和社会租房供应；而西班牙的住房自有率偏高，住房出租率偏低，因此直接把提高住房出租率作为政策目标，反映了政策目标定位的现实性；丹麦的住房目标是多层次供应住房，确保人人都能得到良好的住房。此外，各国独立性的住房政策目标会随着时代变迁而变化。1989年新加坡87％人口迁入组屋后，政府目标从“居者有其屋”改变为“华厦供精选”。现在新加坡的公寓式组屋已经被执行共管公寓所替代，后者有比组屋更好的设计和配套设施，目的是让工资水平在8000新元左右的人，能够自由选择在私人房地产市场或者组屋市场购房，在私人房地产市场价格波动过大时能转而享受国家福利。
简而言之，国外为了解决住房问题，把提高居住水平和居住质量、实现住房市场的公平放在首位，其制度建设也是围绕这一目标进行。我国房地产宏观调控目标不具有独立性，而是依附于国民经济整体需要。房地产业不仅要主动实现国民经济多重目标如拉动经济、提供地方财政收入等，而且还要承担其他社会政治改革和城市化进程造成的负担。目标的多重性易导致目标之间的矛盾，难免顾此失彼，使房地产宏观调控难以达到预期的效果。
二、国外住房政策的典型特征
1．依靠市场和保障两大供应体系保障公民的居住权利
市场经济被国际经验证明是配置房地产资源的良好机制，同时住房作为“准公共品”也要体现社会性和福利性。市场在各个国家发挥作用的程度不一样，各国对住房保障的程度也不一样，如美国公共住房占住房总量的比例仅为1．6％，新加坡公共组屋则高达90％。值得注意的是市场和保障并不能截然分开，如美国通过发放住房券让低收入者在市场上自由选择租赁房，并通过零首付、浮动利率等金融手段帮助低收入者实现“居者有其屋”计划。
各国住房政策是以市场为主还是以保障为主，主要依赖于以下因素。其一，人地关系紧张程度。人地关系紧张，如果过度市场化，容易加剧供求矛盾，像新加坡等地域狭小、人口众多的国家容易形成以公平地保障公民居住权利为目的的福利性住房保障模式。其二，经济发展阶段。二战后各国为了解决恶劣的居住条件都有大规模兴建公共住房的经历，待供求矛盾缓解以后，再逐步利用市场的作用和功能，如英国在解决供求矛盾以后，大力推进了公共住房的私有化进程。其三，宏观经济体制。住房作为国民生活的必需品，是与该国宏观经济体制紧密联系的。譬如瑞典、瑞士等北欧福利国家，国家不仅提供从“摇篮到坟墓”的社会保障，也充分提供高质量的福利性住房，其住房保障模式倡导公民普遍地享受住房福利，国家有保障公民住房福利的职责。
2．通过立法和长期规划来保障公共住房政策的实施
住房保障需要政府制定相关法规保证措施的顺利实施。美国政府为了解决低收入居民住房和贫民窟问题，先后通过了《住房法》、《城市重建法》、《国民住宅法》、《住房与城市发展法》等，对住房保障作了相应的规定。日本的公共住宅立法达40多部。而新加坡1927年制定的《新加坡改造法令》至今已有近80年的历史。
住房保障制度不能仅仅停留于短期的政策层面，需要将其作为一种长期规划加以考虑，特别是在住房短缺的年代更应如此。1966年日本基于长期综合计划制定了《住宅建设规划法》，将每五年作为一期来实施住宅建设计划。政府将全国分为10个区域并制定各区域的地方住宅建造五年计划，各都道府县基于该计划分别制定本地区的住宅建造五年计划。住宅建设五年计划中，制定了居住水平目标及包括民间建设住宅在内的5年内应建成的住宅建造户数目标。20世纪 50-60年代，瑞典政府进行全面的住房规划，集中大量的财力、物力，特别是20世纪60年代提出了“消灭住房短缺”口号，制定了雄心勃勃的百万套10年建房计划。
3．公共住房建设具有资金来源稳定、供给主体多元的特征
在资金来源方面，从一些市场经济国家住房政策的实践来看，住房保障要定位为政府的重要职能。国际上筹集廉租房建设资金主要有四个来源：政府拨款、低息贷款、发行专项债券和公房出租收益，其中政府拨款和政府担保或贴息的低息贷款，是最主要的资金来源。如英国政府扶持非营利组织兴建的普通住宅和对低收入者的租金补贴，近30年来每年一直保持在占GDP的2％以上，占政府公共支出的5％左右；韩国专门供给最低收入家庭租用的“永久性公租房”85％的建筑成本由政府承担。而专供低收入家庭租用的“可出售公租房”的40％～50％的建筑成本是由韩国国民住宅基金提供的低息贷款支付。新加坡政府财力不仅承担居民住宅区的公共配套建设，还要担负“组屋”的维修与定期翻新，国民住屋计划占政府常年预算拨款的3．8％。在这些形式多样的建设模式中，政府的财政支持是至关重要的。此外，西方发达国家还为公共住房开拓多种资金渠道。
在供给主体方面，从国际经验来看，引入大量非营利组织等民间力量参与公共住房的开发、建设与管理，是解决公共住房难题的有效途径。英国的住房供应来自3个部门，即私有企业、住房协会和地方政府。从20世纪开始，住房供应部门的主体地位表现为从地方政府向私有企业的转移，同时住房协会逐步接替地方政府，担负向低收入家庭提供廉价住房和出租住房的责任。西欧一些国家如瑞典、瑞士等都普遍建立了住房合作社。瑞典非盈利住房企业拥有住房比例为 21．88％，住房合作社住房比例为16．88％，挪威住房合作社大约拥有40万会员，建房25万多套，占全国住宅总量的15％。多元化供应加大了市场竞争，提高了住房质量，稳定了市场价格。
4．住房政策注意培育市场服务体系、抑制市场投机行为
国外住房政策在保障公民基本住房权利的基础上，注意培育房地产虚拟市场、引导投资投机需求，并对房地产实体投资需求进行税收调节。市场服务体系不仅包括咨询、流通等行业，更主要的是包括实体市场和虚拟市场。虚拟市场的建立有利于合理分流住房投资投机行为。对于想投资于房地产却不想直接购买商品房或者自己建房的投资者而言，通过购买房地产基金或者不动产债券可以间接进行房地产投资。各国都开发了多种房地产金融品种，供投资者选用。例如，德国就有开放性房地产基金和封闭性房地产基金；美国房地产金融市场更为发达，有次级债券、房地产期权等。在实体市场抑制房地产投机需求上，西方国家不仅规定短期转卖房地产从重征税，而且在保有税上加大抑制房地产投机需求的力度。英国甚至从规划角度对外宋需求、投资需求进行约束，以保障当地居民的自住性需求。
5．住房政策注重综合利用多种政策工具
许多国家政府通过税收、金融、法律等多种手段来实施住房政策。英国政府通过制定住房建设补贴金制度、市政住房建设援助资金计划等来刺激和方便新住房的建设：通过强制购买权政策、新城建设计划、租户购买权政策等确保可能的资源，允许私有和公有部门建设住房及个人购买住房；通过住房改善补贴金计划等维护国家住房的质量；通过税收减免、租金控制和租金补贴等政策，帮助个人支付他们的住房贷款或租金。美国不仅拥有发达的住房金融市场，而且通过强化区域规划管理、财税手段调节(包括免税、减税、延税)、法律手段等对房地产市场进行调节。日本为解决低收入家庭住房问题，综合运用财政和金融手段发放低息贷款，贴息由财政部门承担；运用税收优惠政策，对居民购建符合国家政策及技术规范要求的住宅，在还贷期内还款的数额可在个人所得税中扣除，个人住宅取得的定期收益免征所得税。我国目前的住房保障制度缺乏金融、财政和税收方面系统配套的综合支持政策，单一的住房保障手段很难适应多层次的住房保障需求。
国外公共住房制度由于国情和历史文化的不同，具有较大差异，然而住房政策的核心思想却基本一致：即国家政府认为公民的基本居住权利需要得到保障，在认同住房商品特性的同时也未忽视住房作为公共产品的社会属性，均对房地产市场采取了一定的主动干预政策，而不是放任自流。不同的地方是，欧洲国家政府的干预较为直接、全面和深入，英国政府甚至直接采用住房规划调控手段来调控房地产市场；而美国却采取了较为隐蔽的方式，国家并不直接干预住房的供应和价格，而是采取了税收、信贷的形式间接影响开发商和房地产市场。
三、对我国住房政策的启示
1．注重政策引进的配套衔接
新加坡独特的定价制度和组屋与公积金的配合，是组屋制度的思想结晶。因此，在政府的统筹设计下，组屋和公积金形成了一个互为补充的系统：只有组屋没有公积金，“居者有其屋计划”推行不下去；只有公积金没有组屋，单靠起伏跌宕的市场难以解决普遍的住房问题。而我国的公积金以及住房补贴却要购买商品房，把个人购房置于市场风险之下，与高昂房价相比，公积金以及住房补贴只是杯水车薪，背离了引进的原旨。
2．正确估计过度市场化的危害
政府在对房地产业的认识上，应将其社会性、福利性功能摆在首位，然后才是它的“产；业性”。只有这样，才能从根本上为解决中低收入群体的住房问题打下坚实的制度基础。国外住房政策的演变告诉我们：充分发挥市场机制是建立在供求平衡、保障公民基本居住权利基础上的。因此，我国不能盲目跨越阶段，特别是在当前供求失衡的阶段，要着力保障弱势群体的基本住房条件，促进各级政府加大对保障性住房的投入。各级地方政府都应建立起住房保障制度，在确定低收入群体和低收入家庭的基础上，加大廉租房、经济适用房的建设力度，大幅度增加住房的有效供给。
3．尽快建立健全社会资金投入住房保障的政策体系
政府今后在住房保障上应充分发挥政策手段的作用，引导、拉动更多的社会资源参与保障住房的供给。政府应尽快建立健全社会资金投入住房保障的政策体系，运用财政、税收、金融等政策手段，鼓励增量和存量保障性住房的供给。