美国“两房”由盛及衰的警示
2008-09-18 00:00:00 新华网
美国《华盛顿邮报》9月14日发表文章，题目是“华盛顿怎样失去了对房利美和房地美的控制”。文章说，房利美和房地美是美国抵押融资业的巨头，也是克林顿政府大力提高住房自有率过程中的关键参与者。它们的巨大规模和融资行为构成的危险不断升级。批评者一直在围绕可能产生的恶果发出警告。然而，在华盛顿政界，本来有多次机会采取行动的人士却坐视不管，直到局面不可收拾。文章摘要如下。
2000年3月，时任财政部副部长的加里·根斯勒前往国会山作证，支持一项人人都知道不可能获得通过的议案。
房利美和房地美是抵押融资业的巨头，也是克林顿政府在大力提高住房自有率过程中的关键参与者。然而，根斯勒和财政部的其它官员担心这两家企业的规模已经过于庞大，一旦它们陷入困境，美国经济将遭受不可估量的损失。几乎没有哪位官员曾公开批评“两房”，但根斯勒的结论是，现在必须敦促国会对它们加以控制。
他回忆说：“我们当时认为，这是个关键时刻。”
该议案没有获得通过。
这两家企业继续扩大。它们的巨大规模和融资行为构成的危险不断升级。批评者一直在围绕可能产生的恶果发出警告。然而，在华盛顿政界，本来有多次机会采取行动的人士却坐视不管，直到局面不可收拾。上周末，联邦政府接管“两房”，以保护它们始终在极力推动的抵押市场。纳税人蒙受了巨额损失。
如今，决策者开始考虑政府和“两房”应该在抵押行业发挥怎样的作用。值此之际，过去20年的失误向我们提出了告诫。
“两房”兼具政府机构和私营公司的优势，利用高额利润拉拢本该对它们加以控制的政界人士。它们结交朋友，铲除异己，从而成功防止了管理措施的升级。
管理“两房”的机构根本不是对手：它们缺乏资金和人手，也不具备开展有效监管所需的老练经验和政治支持。
不过，最重要的是，华盛顿普遍认为它们的成功与住房自有率的提高密不可分。“两房”受到了上述信任情绪的保护，同时又积极助长这种情绪。许多议员和管理者的观点已经根深蒂固，以致忽视了“两房”失败可能造成的危险。
管理乏力
1992年10月，众议院围绕一项旨在为“两房”设立新的管理机构的议案展开了简短辩论。一方以吉姆·利奇为首。这位艾奥瓦州的共和党议员担心国会根据“两房”的要求束缚这个新管理机构的手脚。
他警告说，“两房”正在“从服务于大众的机构变成少数股东的赚钱机器”。
另一方的领军人物是马萨诸塞州的民主党议员巴尼·弗兰克。他说，“两房”是为公众服务的。它们降低了抵押贷款的价格。
国会决定设立一个软弱无力的管理机构：联邦住宅企业监督办公室。该机构的预算必须经国会批准，管理银行的机构则可以自行确定预算。如此一来，“两房”在国会的盟友就可以轻而易举地施加压力。
十多年后，联邦住宅企业监督办公室在一份关于房利美的报告中说：“房利美的说客展开行动，确保我们得不到充足的资金，只能在年度拨款程序当中把我们的预算交由国会审批。高级管理层的目的显而易见：迫使我们严重依赖房利美的信息和专业技巧，其实就是让房利美自己管理自己。”
国会还希望让“两房”不受约束地购买抵押贷款，于是明确规定，“两房”不需像其它金融机构那样在手头持有大量资金。
最后，国会要求“两房”必须持有更多的资金，以防在投资于高风险债券时蒙受损失。然而，该规定不是当年冬季就职的克林顿政府制订的，而是直到9年之后才出台。
克林顿政府想要增加拥有自有住房的美国人的数量。在整个20世纪80年代，其比例始终没有超过65%。该计划的一项关键内容就是促进“两房”的扩张。
时任住房和城市发展部长的亨利·西斯内罗斯说：“我们开始把提高住房自有率作为美国这个历史时期的明确目标。房利美和房地美成为了该计划的一部分。”
由此造成的结果是，“两房”在一段时期内出现无节制的扩张。在向投资者销售捆绑抵押贷款的领域，它们成为了领军企业。随着投资者的需求猛增，它们的利润也大幅度增长。
重要时刻
克林顿政府接近尾声时，一些官员得出结论认为，“两房”扩张得过大，单是其规模已经对金融系统构成了风险。
1999年秋天，财政部长劳伦斯·萨默斯警告说：“政府资助企业的规模大，增长迅速，应该把它们纳入关于系统风险的讨论。”
这是个重要时刻。一位政府官员在此前公开表示，“两房”可能会构成危险。
第二年春天，为了控制“两房”的扩张，根斯勒在国会作证，支持一项要求财政部暂缓购买房利美和房地美各22.5亿美元债务的议案。
房利美的一位发言人说，根斯勒的话导致20.6万美国人失去了购买住房的机会，因为市场已经把“两房”视作高风险投资。
面对公众的压力，财政部退缩了。
政界人士乃至“两房”的批评者日益形成共识，认为房利美可能是对的。越来越多的人把“两房”看作住房市场繁荣兴旺的动力所在。“两房”也越来越不肯接受哪怕是实行小规模改革的意见。
早在1996年的年初，国会预算局就发表报告指出，“两房”利用政府的支持大发横财，而不是尽可能降低抵押率。
不过，该报告得出结论认为，如果斩断政府与“两房”的关系，将对住房市场造成损害。预算局以罕见的生动语言写道：“一旦我们同意与熊同乘一条船，就很难再让它下船，除非征得它的同意或者把全身弄湿。”
大发横财
房地美和房利美虽然不能直接印钞票，但也差不多了。这两家公司以低于市场水平的利率借款———因为大家都认为有政府担保偿还，然后用这笔钱购买按市场利率支付的抵押贷款。美联储前主席艾伦·格林斯潘把利率之间的这种差别称为“丰厚的差距”。预算局的研究发现，这个差距在1995年值39亿美元。到2004年，预算部门估计它值200亿美元。
因此，“两房”盈利能力的最大风险不在于普通金融机构关注的利率升降或借贷人违约。它们的风险是政治上的，即担心政府可能取消它们的特殊地位。
所以，这两家公司越来越利用自己的横财开展一场保护自己地位的大规模运动。
房利美首席执行官富兰克林·雷恩斯在1999年与投资者召开的一次会议上说：“我们管控政治风险的力度不亚于管控信贷风险和利率风险。”
房利美已经深深陷入华盛顿错综复杂的政治结构，房地美也是一样，尽管程度稍弱。它们是前政府官员发财致富、同时等待在联邦政府担任新职的去处。房利美高管的合同里都有相应条款，说明如果他们离开公司担任公职能得到多少退职福利金。
“两房”还慷慨捐助自己偏爱的政客竞选。敏感问题中心称，“两房”的政治行动委员会及雇员1989年以来向一些国会议员捐资480万美元。
但是，房利美换取的不仅仅是影响力。该公司还向政府官员兜售“房利美”这个品牌就等同于拥有私人住宅的想法。该公司每年花掉的广告费达上亿美元。
就连和财政部官员一样担心“两房”无限增长的格林斯潘多年以来也一直避免用自己的“神坛”地位敦促政府采取行动。他也希望美国的房地产市场热火朝天。在和政客结盟并把自己包裹在美国国旗之下的过程中，房利美竭力与政客分享投资于社会的功劳。
利奇说：“它们一直想方设法讨好国会。”
讨好不了的时候，它们就威胁。2003年，众议院金融机构小组委员会(对“两房”有监督权)主席理查德·贝克从联邦住宅企业监督办公室了解到“两房”高管的薪水。贝克回忆，房利美当时扬言，如果贝克透露这个信息就起诉。因为害怕打官司的费用，贝克把这些资料捂了一年。
贝克今年2月离职。他说，在国会工作21年，没有哪家公司对他提出过这样的威胁。“它们在全盛时期表现出来的政治傲慢，私营机构有这种政治权力称得上空前绝后，”他说。
一枚炸弹
2003年6月，房地美投下一颗炸弹：该公司低报前三年的利润，数字高达60亿美元。
联邦住宅企业监督办公室好象瞎了眼。几个月以前，该机构曾宣布房地美的会计管理“准确可靠”。
因为这一丑闻蒙羞的联邦住宅企业监督办公室主任阿曼多·小福尔肯劝说白宫花钱请外部审计到房利美查账。该机构2004年称，房利美也在账目上造假：夸大利润。
“两房”顿时没了底气。它们的操作破绽大白天下。
很快，“两房”就面临在参众两院新提出的加强监管的法案。布什政府采取最强硬立场，坚持要成立新的强势管理机构，要求有权在“两房”垮掉后对其进行破产清算。这表明政府可能不会出手救援。
“两房”采取一切所能采取的手段再次逃脱。
它们策划组织了一场写信运动，参与者是它们的传统盟友，包括房地产经纪人、住宅营造商和抵押贷款放贷者。房利美在参院委员会召开关键会议前播放广播和电视广告，描述一对拉美裔夫妇发愁如果法案通过，抵押贷款利率会提高。
女的感叹说：“但那可能意味着咱们买不起那幢新房子啦。”
该公司最为依赖的是在国会的支持者。
在参院，来自犹他州的共和党议员罗伯特·贝内特加入一条修正案，让国会有权阻止清算，把这项法案削弱到白宫不再支持的程度。贝内特当年的第二大捐赠者就是房利美：他儿子当时担任房利美驻犹他州区域办事处的副主任。
房利美甚至劝说纽约证券交易所允许其股票继续交易。该公司一年都没有按要求公布财务情况报告。按照纽约证交所的规定，应该将房利美摘牌。于是，纽约证交所创造了一个例外，因为“摘牌将严重损害国家利益”。
这条修正案得到证券交易委员会的批准。房利美继续在纽约证交所交易。
最后一击
当“两房”试图从会计丑闻中恢复过来的时候，新一个致命威胁出现了。但是，警告再一次被忽视得太久了。
“两房”开始购买遇到信贷问题的贷款者的贷款。
“两房”的市场份额不断被华尔街银行夺走，后者做的是新兴都市的生意，把这些风险较大的贷款打包。作为抵押贷款融资巨头，“两房”希望从中分一杯羹。
不久，“两房”自己的报告就提到组合投资的风险加大。“两房”购买贷款的月度总结在联邦住宅企业监督办公室的桌上堆积起来。
“两房”一位公司雇员说，2004年，联邦住宅企业监督办公室就常常谈论一个问题：监管部门什么时候会注意到？
“不需要很精明就会注意到这些贷款的质量发生了什么问题。任何人都可能看出来，”这名员工说。“但外人甚至连问都不问。”
布什总统承诺创造一个“人人拥有住房的社会”，“两房”则在帮助政府实现让1000多万美国人拥有自己第一套住房的目标。
“两房”对高风险贷款的胃口越来越大。到联邦住宅企业监督办公室2007年1月亮起示警时，很多贷款者都在拖欠还款，不出几个月，“两房”就将没钱填补亏损。
最后，随着信贷危机的升级，国会两个月以前通过一项法案，建立新的强势监管机构。但已经太晚了。