十八届三中全会对农村集体土地改革的表述引发了社会关于农民命运、城市房价的无限遐想。但新土改从哪里着手，如何协调各方利益？与前任国土资源部部长徐绍史一样，自山东省省长履新的姜大明选择了从存量土地管理制度的改革入手，2014年，姜大明需要厘清全面改革面临的风险和难题。

       这几乎是最为检验“改革诚意”的一场改革。

　　2013年，徐绍史从国土资源部部长的位置调任国家发改委担任主任，接替他的是来自农业大省山东省的省长姜大明。如今他们都成为十八届三中全会后，新一轮土地改革的关键执行者。

　　在距离2014年还有3天的时候，姜大明主持了2013年的最后一次部长办公会，在这个会议上，姜大明部署国土资源部开始启动土地管理制度改革总体框架的研究工作。在此之前，国务院办公厅刚刚完成了土地管理制度改革工作任务的分配，国土资源部负责其中6项工作，国家发改委负责其中的3项工作，这9项工作，关乎“新土改”最终命运。

　　土地管理制度改革的利益纠葛和复杂性，远胜其他领域。十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》讨论过程中，就土地管理制度改革的路径与方向，徐绍史和姜大明多有沟通，尽管在建立城乡统一的建设用地市场等方面，两人早已形成共识，但他们两个都更为关心的是，哪个领域的土地管理制度改革能够形成整个土地管理制度改革的杠杆？

　　这一“杠杆”将在2014年渐次清晰——相比于农村集体建设用地流转、宅基地流转等领域的改革，存量土地的集约节约利用，既事关多方利益，又直接关乎城镇的发展路径与方式，更为关键的是，相比于农村集体土地流转、宅基地流转等领域的改革，存量用地集约节约利用的改革，无须背负“数亿农民稳定”的压力，也正因如此，存量土地管理制度的改革，有望成为新土改的突破点所在。

　　深圳的意义

　　在中共十八大召开之前5个月，时任国土资源部部长的徐绍史签发了《深圳市土地管理制度改革总体方案》（以下简称《总体方案》）。5个月后，徐绍史得知，在未来的政府换届后，中央有意推荐自己出任国家发改委主任。后来，徐绍史曾对深圳的这一次土地改革尝试，给予过“里程碑”的评价。

　　深圳向来在中国土地制度改革中曾扮演重要角色。1987年这里敲出中国“土地拍卖第一槌”，开创土地市场化交易先河，此后又率先探索统征统转的“征转分离”用地模式。经1992年原特区内统征和2004年的城市化转地后，深圳成为中国第一个辖区土地全部国有化的城市。这些探索释放出巨大的土地增值收益，反哺了深圳30年来的城市化进程。

　　新的《总体方案》推出，意味着深圳推进改革开放以来的第三次土改。和前两次确保工业化和城市化进程中土地建设占用的高速高效不同，此次改革主要围绕存量土地的盘活利用展开。

　　此次深圳土改，原农村土地和房屋的权属问题，被纳入土地管理制度改革的整体框架下重点推进。《总体方案》在健全土地权利体系的内容中，指出了产权管理方面的核心任务：首先要明晰权益，并结合土地二次开发模式，丰富土地确权方式，探索权益实现的多元化路径。其中改革的难点和重点，即是原农村土地权益的实现问题。

　　由于深圳城市开发建设较早，工业化进程较快，从而如今的城市中心区域产生了大量产权复杂的存量土地，对此深圳的土地改革做法是，是将政府、原村民/原村集体和二次开发主体共同引入城市二次开发过程，达成开发利益共享的预期，解决各方的确权动力问题；然后通过协商、谈判，达到明晰产权和利益分享。

　　至今，这项改革已经潜行两年时间。两年时间中，深圳成立了全国唯一的“土地整备局”，两年之中，整理土地67平方公里。而更为关键的意义在于，深圳在盘活存量建设用地过程中所设计的利益分享机制，正是其他领域土地管理制度改革的难点所在。

　　在此次改革中，与确权一样引人瞩目的，是深圳对建立市域和规划功能片区两层次的土地利用规划管理体系的探索设想。按照《总体方案》，深圳未来除市域规划、全市土地利用计划、中心城区的农转用方案仍按照程序上报外，各功能片区的规划审批与调整、土地利用计划审批与实施、农转用方案审批都可以由省政府授权深圳市政府开展。

　　在中远期措施上，深圳的探索包括城市更新、土地整备、城市发展单元等二次开发模式的金融保障运行机制，包括开展土地资本化理论和管理研究，探索不动产信贷基金、土地信托、土地基金等土地资本化运作与管理模式。

　　酝酿全国新规

　　在国务院办公厅分配给国土资源部的6项任务中，集约节约利用存量土地一项，赫然在列，深圳积累的经验如何在全国推广，现在看来将是新一轮土地管理制度改革杠杆效率的关键所在。而当下，国土资源部正在考虑的问题之一，就是如何制定存量用地管理新规，并且将其区别化于增量建设用地管理。

　　“国土资源部政策法规司的一位领导向我们表示，长期以来，现行土地管理的制度框架和管理手段，均是针对新增建设用地为主，对于存量用地没有专门的管理手段和制度，在存量用地的管理领域一直沿用的是增量用地的管理手段，就存在一定的问题。”地方国土资源厅一位负责人告诉《中国经营报》记者。

　　目前，在存量用地管理新规的酝酿过程中，涉及三方面的要点以及实现路径，一是鼓励社会各方参与存量用地开发，包括允许原土地使用权所有人自行开发；二是妥善处理历史遗留问题，对历史遗留的用地问题“从旧、从宽”处理；三是制定政府与土地权利人利益共享政策。

　　按照目前的“设想”，这一利益共享机制的原则是，对纳入再开发的土地，通过征收集体建设用地实施经营性开发的，土地纯收益可按一定比例返还村集体；通过政府收回、收购进行再开发的，在依法补偿基础上给予原土地使用者一定奖励。

　　上述三条原则之下，现有的“招拍挂大一统”的土地交易格局可能出现一定的调整和改变。在和地方国土系统官员就此问题沟通时，国土资源部一位高级官员就表示，“‘招拍挂’用在增量建设用地上是不错，但存量用地也用招拍挂就值得商榷。”

　　按照酝酿中的制度设计，除规划用于商品住宅等经营性房地产开发的地块，必须由政府依法收回、收购重新招拍挂外，允许原土地使用权人自行开发、允许开发主体通过收购进行集中开发、允许农村集体经济自行组织开发。

　　在“三个允许”的“制度框架”内，涉及划拨土地使用权和改变土地用途、出让年限、容积率等土地使用条件的，可采取协议方式补办出让手续，按规定补缴土地出让金。从而对现有土地交易“招拍挂大一统”的格局进行了“有限突破”。

　　不过，一位不愿具名的国土资源部官员向记者强调，上述内容仅是用于酝酿阶段的探讨、研究，并不代表上述思路和内容已经“定案”。同时，在对历史遗留的土地问题“从旧、从宽”处理时，一个必须遵守的前提就是对新增违法违规用地，保持严肃处理的力度和政策口径。

　　全面改革“殿后”

　　记者了解到，如果存量建设用地管理体制改革的有关政策能够推进，其他领域的土地改革也有望迅速展开，相关政策有望在城镇建设用地范围以外的经营性集体建设用地的有偿出让、交易方式、收益分配方式等方面做出具体规定。

　　中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文在谈到“新土改”时曾明确指出，土地改革有3条底线不能突破：第一，不能改变土地所有制，就是农民集体所有；第二，不能改变土地的用途，农地必须农用；第三，不管怎么改，都不能损害农民的基本权益。

　　在业内看来，未来大规模大范围的“土地流转”试点改革已是大势所趋。因此，当前亟待建立和完善的是，鼓励土地流转和保障农民权益的双向配套机制。

　　此外，应不断完善农民流出土地的利益分配机制，比如，鼓励农民流出土地，鼓励工商资本从事农民难以从事的农业上下游配套产业。同时，还要赋予农民对土地流转收益更多谈判权，建立跟随粮价和物价挂钩的租金增长机制，维护农民权益。

　　多位业内人士预测，2014年相关部门或将密集推出一系列新土改政策措施。除了修订《土地管理法》，颁布《农村集体土地征收补偿条例》《关于开展农村集体经营性建设用地使用权流转试点工作的指导意见》等，还可能部署开展宅基地制度改革试点。有消息称，相关政策有望在城镇建设用地范围以外的经营性集体建设用地的有偿出让、交易方式、收益分配方式等方面做出具体规定。

　　慎防资本风险

　　“新土改”中勇于进行试点的城市大多是根据各自城市实际情况摸着石头过河，在探索中出现的一些问题尤其是个别地区“资本入村”带来的农民失地“出局”风险也引发社会关注。

　　被誉为“中国改革第一村”的安徽省凤阳县小岗村近年来大力推进土地流转，将土地集中后转包、转租招商引资，以期借工商资本“入农”带动经济发展。

　　但是，小岗村在“土地流转”的过程中，工商资本大举进入带来新气象的同时也出现了不少新问题，如企业经营的土地出现大面积抛荒与闲置，行政力量过多介入致使流转中部分农民权益受损，引发当地群众的不满和质疑。

　　记者在此前的调查中还发现，当地出现了一些侵害农民权益的流转“走样”现象。比如，流转中出现“以租代征”苗头，农民存在失地风险；“打包租地、搭车征地”，需求不足导致的流转率“虚高”；甚至出现农民在违背自己意愿的情况下被迫离开自己土地。

　　当地的农委干部和农民已经意识到，土地流转用途缺乏更细化的管理规定，“资本入地”也缺乏相应的退出机制。究其根源是目前土地流转进入门槛不严，从而对进入的工商资本缺乏有效监管和制约。

　　有分析指出，凤阳县小岗村在“新土改”探索中所遇到的问题和面临的风险具有普遍性的意义。在土地流转过程中，因监管不严而存在的其他方面的隐患还有：将非经营性建设用地强行转化为经营性建设用地，强制农民进行土地流转，甚至占用农民耕地等乱象在各地时有发生。用地失控现象屡见不鲜，侵害了农民自身的权益。