郑华 东南大学项目管理研究所 

    近年来，随着农村工业化、城市化进程的加快，城市周边农村的集体土地大量被征用，引发了各种矛盾，其中征地补偿标准过低是目前征地中的突出问题，也是农村拆迁补偿中争论的焦点。要切实保障农民利益，就要探讨目前补偿标准价值构成存在的问题。从补偿的构成来看，目前的征地补偿涉及了对土地资源及其地上投资的补偿、搬迁居住补偿等几个方面的补偿。《土地管理法》规定对被征用土地的补偿仅限于土地及其定着物和劳动力的安置费用，只体现了土地作为劳动生产资料价值的一面，而对于土地本身增值、预期收益、养老保障、粮食安全、生态环境保护、社会稳定等价值功能以及被征地灭失后所产生的连带损失的补偿未能有所体现，未能遵循“完全补偿原则”。 

    一、农地拆迁补偿价值构成的缺陷 

    （一）未来可实现价值的补偿问题 

    1.“涨价归公” 

    国家建设征用土地的土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归所有者所有。从土地征收补偿的法律规定来看，农民对集体土地所有权表现为一种不完全的所有权，其收益权受到削弱。同时，政府低价获得土地所有权后，又以高价出让国有土地使用权，其价差全部收归政府所有，即所谓的“涨价归公”，这一巨大的反差难以为农民所接受。 

    《土地管理法》中所规定的土地征收的补偿标准，虽在原来的基础上有所提高，但还远未消除低成本征地的不合理状况。耕地的常年产量不能反映土地的位置、地区经济发展水平、人均耕地面积等影响土地价格的经济因素，也不能反映市场对土地及其附着物的真实评价，尤其是未考虑到农用地转为非农用地土地价值的升值潜力，目前的补偿标准显然偏低，而廉价的土地征收成本使政府在征地中获取了本应属于农民的利益，挤占了广大农民的权益。 

    2007年浙江省征地补偿总费用为1025038.4万元，出让土地出让收益为16794672万元，征地农民收益仅占出让收入6%。来自江苏省的调查表明，在全省农地转用增值的土地收益分配中，政府大约获得60%～70%，农村集体经济组织得25%～30%，而农民只得到了5%～10%。 

    “涨价归公”的主要理论依据是农地转非不是农民努力的结果，“涨价”并不是由成本决定的，而是取决于土地的位置，土地利用规划以及土地市场的景气状况。这种观点事实上承认了土地增值的社会经济根源，而否认了农民集体对于土地本身拥有的所有权，这种所有权实际上涵盖了土地本身具备的如地理位置等社会性因素。事实上，这种“涨价归公”的做法，是建立在忽视土地本身所具备的价值基础上的。目前我国的土地补偿，完全是按照农地前三年土地年均产值来确定的，确定征地补偿费用并没有与被征用土地所处的区位、区域经济发展状况及区域基础设施条件等相联系，而土地增值正是土地本身的区位等因素的体现，“涨价归公”完全剥夺了农民本应对土地增值收益所拥有的分配权利。 

    2.对预期收益的补偿问题 

    农村私人房屋按用途可以分为住宅房屋和非住宅房屋两大类。对于非住宅房屋按照其使用的目的，还可以再细分为非经营性房屋和经营性房屋。 

    （1）住宅房屋。对于住宅房屋，一般不存在预期收益问题，但如果住宅房屋空闲，被拆迁人便可以用于出租。租金收入是被拆迁人的一笔可观收入，尤其是在以房屋出租为生的地区，一旦房屋被拆，其可能就丧失了收入来源。而且，一般来说，拆迁人提供选择产权调换的房屋比较偏僻，如果被拆迁人选择产权调换的话，这里的地段位置不佳，房屋很可能租不出去。因此，很多靠租金收入维持生计的被拆迁人失去了生活来源，不得不去重新找份工作来谋生，这增加了生存成本。由于种种原因，有些被拆迁人没能找到新的工作，生活因此陷入了贫困当中。如果被拆迁人选择货币补偿的话，货币补偿款中又不包括租金收入，那么他们就丧失了租金收入这一稳定的经济来源，今后得另想办法谋生，因此他们无法从简单的金钱补偿中解决今后遇到的实际困难。住宅房屋的预期收益往往是被拆迁人的一个非常重要的损失，若这一损失得不到补偿，利益的天平无疑是偏向了拆迁人一方，不符合公平的基本法理。因而，对于住宅房屋的预期收益，主要是指房屋租金收入，也应当纳入拆迁补偿范围之内。 

    （2）经营性房屋。对于经营性房屋，如果所有权人自己用于经营的话，那么其房屋被拆迁，他所丧失的是生产经营的预期收益；如果出租给承租人，那么他所丧失的是租金收入这一预期收益。对于承租人来说，他所丧失的也是生产经营的预期收益。实际生活中，有些承租人遇到房屋拆迁时，租赁合同尚未到期。如果不是遇到房屋拆迁，他们完全可以按照未到期的租赁合同进行生产经营而获得一定的收益。即使是已到期的租赁合同，承租人也完全有可能与房屋所有权人签订续租合同，那么他们还可以继续进行生产经营而获得一定的预期收益。现行补偿范围对于经营性房屋的预期收益并没有规定，这严重损害了房屋所有权人和房屋承租人的预期收益，是我国房屋拆迁补偿范围的一大漏洞。 

    因此，无论是住宅房屋还是非住宅房屋，都有可能存在预期收益，拆迁人进行房屋拆迁，应当将预期收益纳入补偿范围之内，但目前补偿标准中忽视对被拆迁人或房屋承租人的预期收益这一重要损失，可以说是一大缺陷，这也许是被拆迁人和房屋承租人对征地拆迁补偿产生抵触情绪的一个重要原因。 

    （二）无形利益补偿的问题 

    1.社会保障问题 

    土地由于其长久性、不易灭失性，只要持续耕种，其产生的土地收入是相对稳定的，所以可将其作为一种长期的生活保障。农民失地之后，要以缴纳医疗、养老、就业等社会保险形式作为替代，这需要花费一定的成本。目前的征地补偿中，政府应着手为失地农民建立社会保障体系。 

    2.择业成本和新职业风险问题 

    由于农民原先所具有的生存技能、文化背景、信息资源都是以土地、农村为基础，在其失去农民身份，转为城市居民后，这些原先的资源都不再被使用，他必须要学习新的技能来从事其他工作。同时，面对新的城市背景，其不确定性更高，而为了熟悉、了解面临的新形势，必须重新构建信息途径，获取信息资源，这些必然要增加失地农民的人力资源成本、就业风险成本、信息成本等相关成本。另外，在补偿时仅是考虑农民维持现有身份的生活，而不是考虑农民转为居民后的生存费用。 

    3.心理问题 

    被拆迁人对于长期居住的房屋的周围环境、房屋的历史以及良好的邻里关系，都会有一种喜欢、依恋甚至沉迷的感情，所谓“远亲不如近邻”就是这个道理。这是被拆迁人的无形利益。被拆迁人搬到另外一个地方，需要一段时间来适应、熟悉周围的环境。有些被拆迁人，可能经过很长一段时间也无法适应，由于拆迁所导致的一系列不利后果，必然会给被拆迁人带来某些精神上的痛苦和创伤，使其蒙受一定的无形利益的损失，目前的拆迁补偿标准并没有对此进行规定。 

    （三）土地发展权问题 

    在我国土地使用制度改革和土地管理工作以及相关制度设计中，如耕地开垦费、国有土地使用权有偿出让、土地收购储备、土地用途管制和用途分区，都在一定程度上隐含了土地发展权思想，但缺乏统一而明晰的“土地发展权”归属和价值意识，没有把土地发展权作为一项土地权利上升到法律制度层面。土地发展权在我国是一个新的领域，这一提法目前还仅限于理论界，在实践中还未作为一个明确的概念使用。国有土地的所有权归国家，其发展权必然归国家所有；而农村集体土地发展权的归属则是我国当前理论界争论的焦点之一。 

    就我国目前社会发展现状来说，要发展和谐社会，保护农民的利益；同时按照土地的产权特点来说，土地发展权应该归农村集体所有。土地发展权的归属实际上是土地增值收益的分割问题，对于土地利用中涉及到的政府、土地所有者、土地使用人三方来说，要达到效率最优，就应努力找到一个利益分配的均衡点，让三方在这一权利的实施中均有利可得，真正做到保护失地农民的利益。 

    二、农地拆迁补偿费用的核算 

    2004年8月28日修订的《土地管理法》第47条第2款规定，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物补偿费和青苗补偿费。土地补偿费是指因国家征收土地对土地所有者和土地使用者对土地的投入和收益造成损失的补偿。前述可知，这种核算方法并没有考虑到预期收益、无形利益的损失，因此，笔者在此提出农地拆迁补偿费用的核算方法。 

    对于地面无房屋的农地而言，征地拆迁补偿费用＝土地补偿费+安置补助费+地上附着物补偿费+青苗补偿费+土地出让费与土地补偿费的差价的一定比例+无形利益补偿费+土地发展权补偿。 

    对于地面有房屋的农地而言，征地拆迁补偿费用除上述费用之外，还包括对预期收益的补偿。 

    综上所述，农村集体土地拆迁补偿价值构成存在漏洞，严重损害了农民的切身利益，不利于国家的长治久安；同时，农村问题、农业问题是关乎民生的大问题，也是国家安定团结的保障。因此，有必要重新对拆迁补偿价值构成重新衡量，以切实保证农民的利益得到保障。