城市地下空间使用权评估探讨
2016-08-19 00:00:00 本网站
作者：杜云川 周燕
摘要：地下空间使用权为一种特殊的土地使用权类型，现有的地价评估理论和评估方法在地下空间使用权估价实务中均有一定局限性。本文结合地下空间使用权的立法状况、现行地价管理政策、价格影响因素、评估方法适用性及估价实务操作等方面对城市地下空间使用权的估价思路进行探讨。
一、立法状况及地价管理政策
（一）地下空间使用权的立法状况
地下空间使用权是指民事主体依法取得的土地地表之下一定范围内空间的使用、收益和处分的权利，其实质也是一种地下建设用地使用权。我国地下空间使用权相关的立法状况如下：
1、建设部 1997年10月 《城市地下空间管理规定》 专章规定了城市地下空间的规划、工程建设及工程管理，为加强对城市地下空间开发利用的管理,合理开发城市地下空间资源提供了法律依据。但对地下空间开发利用本身的权利性质及权利取得程序等内容没有进行界定与规范。
2、2007年3月16日颁布的《物权法》第136条规定，“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。新设立的建设用地使用权，不得损害已设立的用益物权。” 从本条文可以看出，地下空间建设用地使用权属建设用地使用权的一类，是位于地下的建设用地使用权。
3、2007年10月28日《中华人民共和国城乡规划法》对于城市地下空间的开发和利用做了原则性的规定，要求地下空间开发利用应当符合城市规划并履行规划审批手续。
4、《土地登记办法》根据《物权法》第一百三十六条和第一百三十八条的规定，将宗地明确定义为土地权属界线封闭的地块或者空间，使宗地不再仅仅是一个平面的概念，而且还是一个立体的三维的空间概念。因此土地登记不仅要登记土地平面的四至界限，而且要登记土地的上下立体空间，从而解决了地上、地下设立的土地权利的登记问题。
4、《土地登记办法》根据《物权法》第一百三十六条和第一百三十八条的规定，将宗地明确定义为土地权属界线封闭的地块或者空间，使宗地不再仅仅是一个平面的概念，而且还是一个立体的三维的空间概念。因此土地登记不仅要登记土地平面的四至界限，而且要登记土地的上下立体空间，从而解决了地上、地下设立的土地权利的登记问题。
5、新版《城镇土地估价规程》GB/T 18508-2014中对地价定义进行了新的界定，即地价为在市场条件下形成的土地权利价格，无特殊说明下，指公开市场条件下形成的，一定年期建设用地使用权的权利价格，其空间内涵包括地表及地上、地下的一定范围，也可依据权属划分，单独界定为地下空间使用权或空中使用权价格。从规程来看，地下空间使用权即指地下建设用地使用权。
总体来说，我国法律法规对地下空间使用权仅进行了原则性规定，对具体的权属取得、开发利用、权能差异等方面未进行更细的规定，《城镇土地估价规程》仅提到了地价评估的空间内涵包括地表及地上、地下的一定范围，地下空间使用权为建设用地使用权的一类，但规程对地下空间使用权的评估技术思路未进行统一规范，实际操作缺乏依据。
（二）、地下空间使用权的地价管理政策
目前，全国各地对地下空间使用权的价格管理政策不尽相同，主要包括：
1、根据地下空间使用权的开发楼层深度，按相应用途地面基准地价或楼面地价的一定比例计算土地价款或土地出让金。如深圳，地下空间部分按照建筑类型对应的基准地价标准以修正系数0.5予以修正；如无锡，单建地下空间商业开发工程，负一层土地出让金按照所在区域区段基准地价相对应用途楼面地价（容积率2.0）的50%确定，负二层按照负一层的50%确定，并依此类推。
2、地下部分建筑面积按一定系数折算入容积率，与地面建筑统一核算土地出让金。如宁波，利用地下空间从事商业等经营性活动的，该部分建筑面积按0.6系数折算入容积率，与地面建筑统一核算土地出让金。
3、采用评估确定地价。许多中小城市未建立地下空间使用权的地价指导政策，一般通过专业评估机构评估确定，对于部分大中城市，单独出让的地下空间使用权地价也通过评估机构评估确定。
总体来看，各地地价管理政策不尽相同，大部分以统一的基准地价为基础，按一定的比例确定地价水平，很难体现各个地块的实际情况和个体差异，且基准地价的稳定性、滞后性不能及时反映出地块的实时地价水平。
二、地下空间使用权分类
（一）地下空间使用权按是否盈利分为盈利性和非盈利性地下空间使用权。
盈利性地下空间使用权主要包括地下商场、地下停车场、地下办公用房、地下仓储用房、地铁沿线房地产涉及的使用权；非盈利性地下空间使用权主要包括交通设施、市政设施等涉及的地下空间使用权，如地铁、地下步道、人防设施、地下燃气、排污、通讯管线设施等。
地下空间使用权的非盈利性设施主要是公用或公益设施，该类用地一般以划拨方式直接供地，很少涉及地价评估，不存在实际操作意义，因此，本文主要探讨的是盈利性地下空间使用权评估。
（二）地下空间使用权按是否与地表土地使用权一并开发分为结建和单建。
结建地下空间使用权，即结合地面建筑一并开发的地下空间使用权；单建是独立开发的地下空间使用权，不与地表土地一并开发。目前，我国大部分有偿使用的商业、住宅用地一般都以结建为主，在一级土地市场出让时，受让方一并取得受让地块的地表使用权及其地下空间使用权，并按城市规划要求，整体进行开发利用。
单建式地下空间使用权主要针对地面为绿地、广场、公园、道路或历史文物保护区等地面无法进行房屋建设的，可以独立开发建设的地下空间使用权。
一般来说，结建性地下空间使用权一般与地表土地使用权一并进行出让，一并进行开发利用，其地价已经隐含在地表土地使用权价格中，一般很少单独作价。因此，本文所探讨的主要是单建式地下空间使用权的价格评估。
三、地下空间使用权价格影响因素
根据《城镇土地估价规程》，影响城市土地价格的因素包括一般因素、区域因素和个别因素，城市地下空间使用权作为一种特殊的城市土地使用权类型，其价格的影响因素主要包括：
1、一般因素
包括人口、行政区划、城市发展过程、地理位置、自然条件、社会经济状况、土地利用规划及计划、社会及国民经济发展规划等。尤其需关注国家和当地的土地空间利用政策、地下空间规划管理规定等。
2、区域因素
主要包括城市繁华程度及区域在城市中的位置交通条件、公共及基础设施水平、区域环境条件、土地使用限制和自然条件等。
3、个别因素
主要包括与宗地相关的自然条件、市政设施条件、宗地面积、宗地形状、地质条件、使用限制和宗地位置等。除上述因素之外，尤其需关注地下空间使用权的规划条件（用途、容积率、地下深度、层数）、工程建设条件、垂直区位、上盖物业、地上空间土地的利用状况以及产权状况等。
四、评估方法适用性及难点分析
根据《城镇土地估价规程》，结合地下空间使用权特点，地下空间使用权常用的评估方法主要包括市场比较法、剩余法、基准地价系数修正法和收益还原法，各个方法的适用性及难点如下：
（一）基准地价系数修正法
基准地价系数修正法适用于已建立完善基准地价体系、且基准地价时效性强、可反映区域地价水平的区域，其测算思路通常是先通过基准地价系数修正法测算出地下空间使用权对应用途的地表土地使用权（比较宗地）价格，再进行差异比较修正到地下空间使用权价格。该方法是根据替代性原则，采用间接比较的方式测算出的地价，评估原理简单明了，被大多数评估机构所认可，目前大部分地区的地价管理政策中地下空间使用权出让金交纳规定也是基于这一原理。如果当地政府有地下空间使用权价格与基准地价的比例规定，可参照规定执行的比例进行地下空间使用权的差异修正依据，若没有相关规定，则需单独编制修正系数。故这种方法的难点在于地表土地使用权（比较宗地）价格进行差异修正到地下空间使用权价格时，需详细调查地下空间使用权在利用性质、利用条件、开发价值、开发成本等方面与地表土地使用权的差异，才能建立一套完善、准确的修正体系，准确将地表土地使用权（比较宗地）价格修正到地下空间使用权价格，该价格修正体系的准确性需依赖估价师的丰富经验和大量的市场调查，否则，该方法测算结果依据不足，说服力不强。
（二）市场比较法
市场比较法适用于同一供需圈内地下空间使用权出让市场发达，有丰富可选的成交案例，目前来说，各地地下空间使用权出让的案例较少，故本方法的难点在于地下空间使用权的土地市场发育程度较低，难以采用地下空间使用权的案例进行直接比较。但是，基于前面基准地价系数修正法评估地下空间使用权的原理，也可以先通过区域地表土地成交市场案例测算出地下空间使用权对应用途的地表土地使用权（比较宗地）价格，再进行差异比较修正到地下空间使用权价格。这种间接的市场比较法存在的问题、难点与前述基准地价系数修正法一致，该方法测算价格的准确性需依赖估价师的丰富经验和大量的市场调查。
（三）剩余法
剩余法适用于地下空间使用权开发或其开发的建筑物有可预测的开发价值，如地下车库、车位等，其难点在于最佳开发利用方式、可租售面积、开发价值较难确定，若与地面建筑一并开发，则其开发价值对应的建造成本较难剥离。用该方法对地下空间使用权价格进行测算时，需特别关注地下空间使用权的规划条件（用途、容积率、地下深度、层数）、工程建设条件、地质、水文状况、垂直区位、上盖物业、地上空间土地的利用状况等，才能准确界定开发价值、租售面积、开发成本等重要参数，其地价水平才更具合理性。
（四）收益还原法
收益还原法适用于已经开发完成的、有收益或者潜在收益的地下空间使用权及其建筑物，如地铁沿线的地下商铺等，不适用于公益性或不具收益性，难点在于预期纯收益、还原率较难确定，且地下空间使用权是否能带来显著、持续的经济利益依据不足。因此，收益法使用的局限性较大，一般很少采用。
总体来看，地下空间使用权的地价评估方法和技术思路尚未形成完善的、系统的理论体系，各个评估方法都有其局限性。在选用具体评估方法时需结合所在项目的特点、区域土地市场发育程度、基准地价体系完善程度等综合衡量后确定。
五、评估实例分析
（一）评估实例基本情况
某国土资源局因对外挂牌出让需要咨询一宗地下空间使用权市场价格，地下空间使用权面积为21181.48平方米，规划用途为商业及停车配套设施用地，拟出让年限为40年，规划建筑面积不大于84725.9平方米，其中商业建筑面积不大于42363平方米，停车配套设施建筑面积不大于21182平方米，折合容积率为不大于4.0。
（二）测算过程及技术思路分析
1、测算思路
根据《城镇土地估价规程》、《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范（试行）》及估价人员实地勘察，结合当地地产市场发育状况及该项目的具体特点（用地性质），确定采用剩余法和市场比较法两种方法。主要基于以下考虑：该项目土地使用权为待开发用地，该区域房地产交易较为活跃，开发价值及开发成本、税费等均易准确测算，符合剩余法适用范围和测算条件；待估宗地所在区域有基准地价体系，但该基准地价已超过3年，且基准地价与市场正常成交价差距较远，不能准确反映区域地价水平；同一供需圈内地下空间使用权出让案例较少，不能直接采用市场比较法测算，但是可以先通过区域地表土地成交市场案例测算出地下空间使用权对应用途的地表土地使用权（比较宗地）价格，再进行差异比较修正到地下空间使用权价格。
2、市场比较法测算过程
在市场比较法测算中，先收集比较实例，测算出比较宗地（比较宗地为地表土地使用权，其余所有条件与待估宗地一致）的价格，再根据比较宗地与待估宗地的差异，将比较宗地价格修正到待估宗地（地下空间使用权）的价格。
具体操作中，先在同一供需圈内选取3个可比性较强的三个交易案例作为比较实例，然后进行基准日、区域因素、个别因素和其它相关因素等的差别进行修正，求出比较宗地的比准价格为3449元/平方米。
经分析，影响比较宗地与待估宗地地价水平的一般因素、区域因素基本一致，其主要差异在于个别因素，即因垂直空间差异所导致的地质、工程建设条件及开发利用效能的差异，在价格反映上最直观的差异就是开发利用价值及开发成本的差异。地下空间建筑在勘察、设计、建筑及意外支出等方面的开发成本均高于地面建筑的开发成本，我们以地面建筑成本为基准，建立地下开发成本的修正系数，开发成本与地价呈负相关关系。地下建筑物的开发价值一般随着地下楼层的增加，开发价值呈逐层递减的趋势，地下建筑的开发价值与地面建筑的开发价值呈一定比例关系。因此，我们建立了修正公式：地下空间使用权价格=比较宗地价格×开发成本修正系数×开发价值递减系数，经测算比较，地下空间使用权价格约为比较宗地（地表土地使用权）价格的25%，故市场比较法测算出待估宗地的价格为862元/平方米。
3、剩余法测算过程
首先根据待估宗地的规划建设条件设定该宗地在最有效利用条件下的最佳开发利用方式，经分析，该地块所处区位较好，毗邻地铁站点，将规划地下5层建筑物，其中-1、-2层为商业，-3层为商业和库房、-4层和-5层为车库；通过区域内开发售价案例的收集、比较和修正得出商业均价为15480元/平方米，车库均价为10万元/个，结合项目开发的建筑面积，测算出其开发价值为71627.86万元，开发成本为39383.14万元，再扣除管理费、利息、利润、销售税费等费用后得到土地使用权价格为2009.94万元，折合单价949元/平方米。
4、估价结果确定
两种方法从不同评估思路评估地下空间使用权价格，其中，市场比较法通过替代原则，以地表土地使用权作为比较宗地测算其价格，再充分考虑地下空间使用权的个别差异和实际状况进行修正，得到的地下空间使用权估价结果与市场价相近，其准确性较高；剩余法也是根据替代原则，通过预测房地产的开发价值，扣除开发成本、开发利润、相关税费后的剩余价格。该方法测算中也是充分考虑了地下空间使用权的实际状况，其测算结果也具有较高可信度。两种方法评估结果差距不大，可相互验证，最终以算术平均值得到其最终结果为906元/平方米，约60.40万元/亩。
六、结 语
地下空间使用权为一种特殊的土地使用权类型，由于其市场发育程度低，现有的地价评估理论和评估方法在估价实务中均有一定局限性，且相关法律法规尚不健全、评估技术思路尚不统一，在评估方法选择、评估参数选取及估价技术路线方面争议颇多，本文只是笔者对地下空间使用权评估思路的简单探讨，难免有不妥之处，请批评指正，也期待行业协会出台评估相关指引，完善地下空间使用权评估体系。